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浙江省台州市人民政府


台州市人民政府令第93号


　　《台州市人民政府办理人民代表大会代表建议、批评、意见和人民政治协商会议提案办法》已经市人民政府第11次常务会议审议通过，现予发布，自2007年4月1日起施行。


市长　 张鸿铭
二○○七年三月十九日



台州市人民政府办理人民代表大会代表建议、
批评、意见和人民政治协商会议提案办法

第一章　总则




　　第一条　为认真、及时办理人民代表大会（以下简称人大）代表建议、批评、意见和人民政治协商会议（以下简称政协）提案，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。


　　第二条　市人民政府及其工作部门和各县（市、区）人民政府，办理人大代表建议、批评、意见和政协提案，均适用本办法。
　　本办法所称人大代表建议、批评、意见，是指市人大代表个人或联名书面向市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会提出的，需由市人民政府办理的书面建议、批评和意见（以下简称人大代表建议）。
　　本办法所称政协提案，是指市政协的参加单位和委员向市政协全体会议或常务委员会提出的，经市政协提案委员会审查立案后，需由市人民政府办理的书面意见和建议。


　　第三条　市人民政府办理人大代表建议、政协提案工作，在市长领导下，由常务副市长分管，市人民政府办公室负责落实并具体组织、指导、检查、催办。
　　市人民政府工作部门和各县（市、区）人民政府办理人大代表建议、政协提案工作，由其主要负责人负责，分管领导具体负责，并指定部门或者工作人员进行落实。


　　第四条　承办人大代表建议、政协提案的市人民政府工作部门和各县（市、区）人民政府（以下简称承办单位），应当建立健全工作责任制度，严格处理程序，按照法律、法规、规章和政策，结合本市实际情况，认真研究办理，并负责按期答复。
第二章　人大代表建议、政协提案的交办




　　第五条　人大代表建议和政协提案，由市人民政府办公室根据人大代表建议、政协提案内容和有关单位的职责分工，确定承办单位，交承办单位办理；对重大、疑难、复杂的人大代表建议和政协提案，由市人民政府办公室提出交办意见，报请市人民政府决定后，交承办单位办理。
　　人大代表建议、政协提案需要两个以上单位办理的，应当确定主办单位和会办单位。


　　第六条　承办单位收到人大代表建议、政协提案后，对不属于本单位职责范围的人大代表建议、政协提案，应当自收到之日起十日内，书面向市人民政府办公室说明情况，经同意后退回。承办单位不得滞留、延误和自行转送其他单位。
　　市人民政府办公室对同意后退回的人大代表建议、政协提案，应当及时重新确定承办单位并交办。
第三章　人大代表建议、政协提案的办理




　　第七条　承办单位办理人大代表建议、政协提案，应当注重办理质量，具有针对性，讲求实效。
　　承办单位对应该解决而且有条件解决的问题，应当尽快解决；对应该解决但一时难以落实解决措施的问题，应当先向人大代表、政协委员（团体）如实说明情况，明确办理时限，创造条件，逐步解决；对确实不能解决的问题，应当向人大代表、政协委员（团体）充分说明原因。


　　第八条　承办单位应当自人大代表建议、政协提案交办之日起三个月内办理完毕，并予以书面答复；对问题复杂在三个月内办结有困难的人大代表建议、政协提案，应当书面报经市人大常委会代表工作委员会或市政协提案委员会批准同意后，可以延长三个月，但必须在人大代表建议、政协提案交办之日起六个月内办理完毕，并予以书面答复。


　　第九条　承办单位在收到人大代表建议、政协提案后，应当确定具体承办责任人员。对综合性强、涉及面广、办理难度大的人大代表建议、政协提案，应当由承办单位主要负责人研究办理；确有必要的，由市人民政府负责人直接研究、协调办理。对市人大常委会、市政协确定的重点人大代表建议、政协提案，实行市人民政府负责人领办制度，承办单位主要负责人应直接负责办理。


　　第十条　人大代表建议、政协提案由两个以上单位会同办理的，主办单位负责与会办单位协商，提出办理意见；会办单位应当与主办单位密切配合，并在收到人大代表建议、政协提案之日起两个月内，向主办单位提交会办意见；主办单位综合各会办单位的意见后，提出办理意见答复人大代表、政协委员（团体），并将书面答复抄送会办单位。


　　第十一条　承办单位在办理人大代表建议、政协提案过程中，应当及时同人大代表、政协委员（团体）联系，认真听取人大代表、政协委员（团体）的意见。需要与人大代表、政协委员（团体）当面沟通时，承办单位应当派相关负责人参加。
　　人大代表、政协委员联名提出的人大代表建议、政协提案，承办单位可以只征求领衔代表、委员的意见。


　　第十二条　承办单位办理人大代表建议、政协提案的书面答复，行文要按规定的格式拟稿、审核、签发、编号、缮印、用章，并注明联系电话和联系人。


　　第十三条　人大代表、政协委员（团体）要求为本人和当事人保密的，或者所涉及的处理对象有可能对人大代表、政协委员和当事人的安全构成威胁的，承办单位应当为人大代表、政协委员（团体）和当事人保密。


　　第十四条　办理人大代表建议和政协提案，应当在征询人大代表、政协委员（团体）的意见后，作出书面答复。办理人大代表建议和政协提案的书面答复，由承办单位直接寄送人大代表或政协委员（团体），联名提出的，应分别寄送。同时，抄送市人民政府办公室和市人大常委会代表工作委员会或市政协提案委员会，并抄送人大代表或政协委员所在的当地人民政府、人大常委会或政协。
　　承办单位要在答复件的首页右上角分四类标记办理情况类别号，即对所提问题已解决或部分解决的，用“A”标明；对所提问题正在解决或列入计划逐步解决的，用“B”标明；对所提问题因目前条件限制，待以后解决的，用“C”标明；对所提问题无法解决或留作参考的，用“D”标明。
　　承办单位寄送答复件时必须附寄《征询意见表》给人大代表建议、政协提案领衔人，并及时将收到的《征询意见表》复印分送市人民政府办公室、市人大常委会代表工作委员会或市政协提案委员会。


　　第十五条　承办单位对人大代表建议、政协提案承诺在期限内解决的，应当认真组织实施，解决后及时反馈给人大代表、政协委员（团体）；因情况变化未能解决的，应当形成书面报告，经承办单位负责人审核签发后向人大代表、政协委员（团体）通报情况，说明原因，并抄送市人民政府办公室、市人大常委会代表工作委员会或市政协提案委员会。


　　第十六条　人大代表建议、政协提案的原件、答复稿件以及办理过程中的其他有关材料，应当按照档案管理的规定存档。承办人大代表建议、政协提案十件以上的单位，在办理工作完毕后，要及时作出书面总结，报送市人民政府办公室、市人大常委会代表工作委员会和市政协提案委员会。
第四章　办理人大代表建议、政协提案工作的监督检查




　　第十七条　市人民政府办公室应当对承办单位的办理工作进度和质量进行检查，必要时可以通报检查结果。


　　第十八条　人大代表、政协委员（团体）对所提建议、批评、意见的办理结果不满意，需要再次办理的，由市人民政府办公室通知承办单位重新研究办理。承办单位应当自收到通知之日起一个月内办理完毕，并答复人大代表、政协委员（团体）。


　　第十九条　建立人大代表建议、政协提案办理工作考核制度，将其列入各县（市、区）人民政府和市级部门年度工作目标责任制考核，重点考核各承办单位在办理人大代表建议、政协提案中的问题解决率、面商率、满意率和按期办结率。


　　第二十条　对办理人大代表建议、政协提案工作中成绩突出的承办单位和个人，应当予以表彰和奖励。对办理人大代表建议、政协提案敷衍塞责，超出办理时限，或者违反本办法第十三条规定的单位及个人，由有关机关根据情节给予批评教育或者行政处分。
第五章　附则


　　第二十一条　各县（市、区）人民政府办理本级人大代表建议和政协提案的工作，参照本办法执行。


　　第二十二条　本办法由台州市人民政府办公室负责解释。


　　第二十三条　本办法自2007年4月1日起施行。台州市人民政府办公室于1997年印发的《办理市人大代表建议、政协提案工作规则》（台政办发〔1997〕53号）与本办法相抵触的，以本办法为准。

摘要：司法公信的命题在中国语境下受到很多基本概念上的误解，使得良好的预期得不到可操作性的实施，其中一个重要原因是文化舶来与本土资源未能重新整合——将司法公信的形成等同于中国法治实现的必由之路。目前中国处在前法治化阶段，以“信仰”的标准去要求大众的法律接受程度是对法律进化的急功近利和不切实际的臆想，且要求彻底摒弃法律工具主义的理论诉求也有悖于法律的功能表现。前法治化阶段完成的目标是法律制度的确认、法律精神的转化、守法的普及，对于司法公信的培育，应该厘清概念上语言逻辑的混淆，进而把握司法公信中国化的可能及措施。中国的法治化进程不可阻挡，只有将司法公信的命题置于现代化进程中去解读才有实际意义。

关键词：司法公信 法治 现代化 中国特色
一 引言
许多学者引用伯尔曼《法律与宗教》中的“法律必须被信仰，否则形同虚设” 来论证“法律信仰”之于法治的重要意义。而且有学者认为“当代中国法治建设所面临的诸多困难中”“最深层的、最实质的原因是法律不被信仰，司法公信力缺失” 。可是对东西方法律信仰命题的研究历史中出现对基本概念不规则的表述和未达成一致意见所造成的误解使司法公信的中国化解读一直停滞与理论上的自说自话，实践意义所得甚微。本文拟结合中国法治发展的现代化进程来厘清司法公信命题的基本概念，进而探寻司法公信在中国的可行性塑造。

二 信仰及司法公信概述
（一）信仰的概念。
《辞海》：“对某种宗教,或对某种主义极度信服和尊重,并以之为行动的准则” 。作为价值存在的人，“信仰”的概念体现了其对所追求的最高价值或终极价值的态度和实现方式。具体来说，“信仰”有如下特征：
1目的的理想性。无论其信仰对象如何，信仰的目的是理想化的，即信仰主体所追求的价值是符合其希望的“善”和“美”及不能轻易在现实中实现，是一种未知的美好的向往。
2意志的持久性。信仰是值得为之终生奋斗的价值追求过程，其主观心态和客观行为皆需要一以贯之的持久努力。如果意志上发生懈怠，则这种信仰对象还未在主体身上成立信仰或者信仰不坚定。
3行为的坚定性。信仰外化为客观行为，就必须以坚定性最为尺度。任何的信仰除了心理过程外还要以实践来反馈或者检验。缺乏了坚定性行为支持的信仰，只是言语中的信仰，同时反证出其意志上的薄弱。
考察“信仰”概念和特征，可以得出构成信仰的要素：
1信仰从内在看是自觉自愿的信服尊重，特点是出自内心，任何外力或违心之强迫均不构成信仰。
2信仰自外在看需将主观心理状态支配于外部行为，即主观心理状态外化的结果。
3信仰的对象是“某种宗教”或“某种主义”，无论是宗教还是主义，均非实在的客观物，而是带有形而上性质的先验理论。
对信仰概念内在、外在及对象上的限制进一步明确了信仰之范围。信仰是对事物在主客观方面理解把握的最高认同态度。达到信仰的高度，能做到近乎宗教的“殉道”“卫教”，信仰也就具有了神圣性。发自内心的尊重或许是盲目的迷信的，但并不能否认信仰之性质。
（二）司法公信的概念
从词义上探究，公信力的概念内涵包括两个方面的内容，即"公"和"信"。所谓"公"是指社会公众，而"信"则是指因信任而产生的认同和服从的心理感受，属于主体的一种心理认知现象。当一定数量的多数人对某一社会现象或事物具有认同感时，我们说这一社会现象或事物取得了公信力；反之，产生认同感的主体数量未达到一定的多数时，该社会现象或事物在社会上则不具有公信力。因此，所谓司法公信力是指社会公众普遍地对司法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权的运行及运行结果的一种状态和社会现象。它表明了社会公众对司法的信任和尊重程度。
司法公信的概念表明能产生司法公信的主体需要非常高的社会素质及法律素质，既要有辨明善法恶法的理性，又要有近似崇拜宗教或道德的崇拜科学和理性的激情。所以司法公信的一个重要特征（区别于其他非理性信仰）是科学性与怀疑性——对法律的信仰是一个漫长的选择过程，是综合比对之后发自内心的对法律崇敬的尊重。司法公信不是对法律的盲从和迷信，只能俯视法律之规定，而不许对法律有任何心理怀疑与诘问，这种信仰是绝对神权或绝对君权的直接产物，是法治和法律信仰的大敌，和现代民主政治格格不入，理应舍弃。科学的法律信仰与司法公信是伴随着人的理性的参与和选择，同时有法律怀疑精神的辐射作用，使信仰更加有操作性与现实性，摆脱虚无主义的阴影，也完成了人的价值追求的实现。

三 西方法律信仰的历史发展三部曲及对司法公信的影响
法律信仰的历史就是法律发展的历史。从原始社会的生活习惯到奴隶社会的习惯法再到封建社会的成文法，直至近现代资产阶级法律，法律信仰的确立也由起初敬畏自然及神灵的蒙昧意识到现在理性的接受捍卫法律的状态。
1图腾——习惯法信仰时代。原始社会及蒙昧时代对习惯或习惯法的态度是出自对自然的敬畏和对超自然现象无知的恐惧。原始人或者奴隶可能不会有信仰的词汇，但是他们有惧怕敬畏的对象——部落图腾的存在说明了他们有自己捍卫的偶像，而且尊崇能够与偶像沟通并传达意见的使者——巫师。原始人把这种敬畏带到制定的规则或形成的习惯里，这样规则或习惯就有了偶像的旨意，对之违反并不仅仅是破坏了秩序，而且还亵渎了神灵。这是法律信仰的萌芽阶段。
2神灵——宗教法信仰时代。封建社会时期的法律和宗教紧密相连，对法律的认同一是出于对宗教教义的认同，二是出自对违反法律所受惩罚的恐惧。封建社会的法律开始有了近代法律的影子，权利义务慢慢构架成法律的结构。然而维护皇权与野蛮残酷仍然是此时法律的特色。宗教形成了相对于世俗政权的独立地位，法律披上了宗教的外衣，彼此同呼吸共命运。法律为宗教的世俗活动开辟合法性的通道，宗教为法律制定传达了上帝的旨意，法典被看做是上帝的杰作，中世纪的神职人员有解释法律的权力。人们把对宗教的狂热转移到法律上来时，不会生疏于“秩序”、“平等”、“博爱”等字眼。此阶段将法律神圣化。
3真理——国家世俗法信仰时代。近代资产阶级法律的权利本位思想把法律、利益、需求整合成共同体，公众对待法律的态度世俗化。由近代资产阶级的兴起的文艺复兴启蒙运动及至资产阶级革命，是把人从上帝手里解放出来，以科学与理性为旗帜，反对迷信与愚昧。“以人为中心”理念的提出就是宣布了权利本位思想在法律法学上的胜利。虽然这些运动在宗教的外衣下进行，或者依附于宗教的先验理论，或者就是宗教思想自身的觉醒与反抗，但思想上的解放是人们眼光开阔，科学的普及使人们趋向理性。对待法律，虽然还有宗教情节，但已不是单纯迷信的时代，而是对自身权利认识的觉醒与维护，法律世俗化起来。
对西方法律信仰的历史解读表明，法律信仰是发展着的历史范畴，随着经济文化的发展逐步确立，其漫长的过程与法律发展及法治化实现并存，随着民众法律信仰的萌芽，司法公信力也渐趋形成。
四 司法公信与中国特色的冲突
在西方信仰危机的大背景下，中国将司法公信作为进行法治化建设的必由之路意义深远。然而连基本概念都是舶来品的中国法律，如何在没有普遍意义上的宗教传统的土壤里根植出以秩序、权利义务、平等、人权等为基本内容的司法公信，则是个还未得到验证的问题。
中国国情下的司法公信所面临的冲突是东方伦理信仰与西方法理信仰在语境上的南辕北辙。伦理社会的基础是血缘，调整社会运行发展的手段是伦理道德，克制、服从、忍让的性格特征和社会关系的人情化使法律无法参与平等主体的日常生活，只有当社会关系遭到严重的破坏及上升到刑事的程度，法律才以制裁者的身份出现，进行事后惩罚性的修补。这样的法律文化很难内化为主体的信仰，民众对法律的态度是敬而远之，统治者也主张“德主刑辅”。在这种民族文化下进行法律的移植和司法公信的培养注定困难重重，既有理论逻辑上的证明误区，也有现实条件的制约。
1理论逻辑的误区
目前中国法学界得出的就“司法公信”问题得出的基本结论是：要建设法治，必须提高司法公信，只有提高司法公信，才能建设法治社会，即法律——司法公信——法治的逻辑链条。诚然，这种逻辑推论的出发点是正确的，然而他们忽略了很多制约法治及建设法律信仰的因素，在中国语境下造成了概念的误解。
⑴司法公信中的“法”是指“自然法”还是“实体法”。
西方提出“法律信仰”，是基于“实体法”与“自然法”二分的前提，所指的法律信仰毋宁说是“法的信仰”。因为能达至信仰标准的是近乎道德完满的先验的“上帝之法”（是约定俗成的道德、习俗等），而非世俗政权制定的法律（具体以法条表述出来）。这也符合信仰的理想性神圣性特征——人们总是对某种尚未达到或有可能达到的目标激发信仰之心，如果已经达到或者没有可能达到，前者没有信仰的需要，后者没有信仰的动力。
中国没有“法”与“法律”二分的传统，现在所指的法律均为实在法。实在法没有先验性神圣性等自然法特征，也没有近乎道德高度的苛刻要求，它规定的权利义务会使公民（立法、执法、司法及守法主体）尊重遵守法律，但很难达到虔诚的信仰，也无法培养让普通公众敬仰法律，提高司法公信力。当人们看着只是白纸黑字的法条时，很难从心里产生任何的激动、神圣或者尊敬。
⑵“法律——司法公信”不是绝对的。
有了法律，未必就能催生出相对应的司法公信。法律之所以被信仰并不简单的是因为法律这种社会现象的本身,而是对其所体现的价值观念的认同，司法公信，是信仰法律体现的价值，法律的价值（法的价值可分为三种，一是目的价值，即法律追求的社会效益，二是内在价值，即法律自身所应当具有的值得追求的品质和属性，三是法律所包含的价值评价标准）代替法律本身直接提供行为人以信仰的可能。如果只有法律，而法律没有体现应有的价值，或者法律运行时没有体现价值（前者是恶法，后者是徒法），都难以形成司法公信。
中国当下误解司法公信的很重要的原因在于未找到信仰之实质。以为司法公信仰的培养就是普法教育，于是进行法律规范的宣传。信仰之形成在于互动，如果没有法律人格的呼唤、法律精神的灌输、法律价值的倡导，怎么激发民众对法律美好的憧憬？又何谈对法律有尊敬和信服？
⑶忽视了司法公信主体与客体的关系和相互作用。
谈到司法公信似乎生成一种误解，认为其主体“以法律为非人格的神而加以顶礼膜拜” ，有着近乎宗教的迷信，主体永远处于被动的地位，其信仰是一种义务性的无条件的迷信。其实在配置司法公信的过程中，主体发挥了主观能动性，作用于客体，客体由其本身的品质（法的价值）促使主体再认识，二者相互作用。主体不盲目，客体不绝对，二者在社会发展过程中彼此选择，其中有两个重要的因素就是理性精神和科学态度。
亚里士多德关于“恶法非法”的论断也说明了司法公信必须以一种科学理性的精神来塑造。法律的科学怀疑精神就是在承认法律调整社会关系最高性的前提下质疑法律中不合理不合法的部分，质疑不科学不公正的制度，并推动法律的完善和进步，如上述所言完成法律的“选择”。
⑷对民众进行超前要求，使司法公信的实现不切实际。
在法治建设不完善的社会，尽管要进行司法公信理念的培育，但必须从实际出发，找准定位。在目前的中国以“信仰”的标准去要求大众的法律接受程度是对法律进化的急功近利和不切实际的臆想，前文所述司法公信主体需要非常高的社会素质及法律素质，既要有辨明善法恶法的理性，又要有近似崇拜宗教或道德的崇拜科学和理性面的激情。前者要受过系统的法律知识及法律思维的训练，后者要有与法治精神不悖的民族精神传统的熏陶和教化，在目前中国符合这两个条件的人并不多。不切实际的要求只能带来理论上的自说自话。
⑸对“法律工具主义”的矫枉过正。
法律工具主义认为法律只是实现一定社会目标的工具和手段，不具有任何目的和价值意义；法律不过是阶级、国家政策、以及发展经济和维护道德的工具而已。法律工具主义已被大多数人所批判，忽视了目的和价值意义的法律只能沦为工具使用，得不到尊重和信任。法律工具主义在历史上发挥过重要作用，使人们更清晰更直观的认识到法律的作用。然而现在对法律工具主义的批判存在矫枉过正的现象——法律的工具性被忽视，不强调法律作为调整社会关系手段的作用，只强调它的价值和目的，让人误以为法律只追求形而上的意义。这样所塑造的法律信仰及司法公信力缺少现实基础，只是空中楼阁，试问哪个人会只因为法律的形而上而对法律充满尊敬信任的感情呢？只有通过其工具性的作用来切实保护人们的权利，使人们感受到法律带来的好处，进而有提高司法公信的可能。
2中国现实的条件制约
⑴中国传统文化与建国后左的意识形态排斥现代法律精神，司法公信没有文化基础。
内敛封闭的中国传统文化求平稳而轻变革，在接受新生事物和外来文化时总要经过与传统价值体系背离的长期阵痛。当伦理型社会遭遇法理型制度的冲击，颠覆人们对法律的看法时，其消化磨合不可避免。
无论是“重农抑商”还是“德主刑辅”均是对市民社会形成的阻碍，而市民社会不仅是现代法律成熟的内在环境，还是现代法律信仰的发生机制。私权合法的市民社会，对利益的诉求再正当不过，商品经济繁荣，相应的调整商品经济的法律也完备，个人权利不再有所依附和臣服，“宪法是写满公民权利的圣经”，法律是实现权利具体化的细则。中国传统社会是讲究专制集权大一统，个人权利依附于皇权、宗族、家庭，排斥现代法律精神，个人被扼杀在集体里。建国后左的意识形态占据主流，法律是“统治阶级维护国家统治的工具”，是资产阶级的那一套，给予否定，法律如一纸空文，何谈司法公信力建设。
⑵ 长期高度集中的政治经济体制无法提供尊敬法律的社会基础。