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解析命案招标及由此引发的思考

张海燕
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摘要 命案招标作为侦查实践中的一项大胆探索，受到赞扬的同时也经受着质疑，一方面它使侦查破案效率在一定程度上有了相对的提高，另一方面也带来了一些负面效应。有必要澄清在命案招标认识上存在的诸多误区，认清其与经济领域中的招投标活动的实质区别，并对其加以客观地分析。
关键词 命案招标 侦查效率 破案

2004年，河南省焦作市公安局推出了“命案招标”，引起广泛争议。从侦查实践看，“命案招标”并非焦作首创。社会对此举褒贬不一，其中不乏观点偏激者。招投标本属于经济活动范畴，将其借用到刑事侦查领域，使得“命案”与“招标”联系在一起，在很大程度上是该项创新必然伴随争议的症结所在，因为在多数公众的思想中，公权力为民主持公道，是不该与利益有瓜葛的，至少在情感上是不易接受的。“命案招标”本质上是公安机关内部的一种竞争激励机制，目的是落实破案责任制，提高侦查效率，其初衷是良性的。
“命案招标”所带来的积极意义无疑是值得肯定的，该项举措进一步明确了破案责任，权责明确，增强了侦查人员的责任心，在一定程度上提高了侦查破案效率，然而不可否认的是其在深层次上还存在许多问题，值得研究探讨。
一、正视“命案招标”的理论前提
焦作市公安局推出该举措的大背景是全国公安机关普遍开展的“命案必破攻坚战”，因此我们可以把“命案必破”理解为命案招标的理论前提。笔者以为，在一定时间，一定地域范围内（也就是说在一个相对的时空内）有可能达到100%的命案侦破率，注意这里讲的是一种可能性，是有条件的，但如果说侦查机关一定能达到100%的破案率，这个命题则存在重大瑕疵，是经不起推敲的。
侦查工作具有其特殊性，侦查过程是一种回溯性思维过程，是由果推因的推理活动，具有不可预知性，在这个倒叙的过程中，存在着诸多的变量，即或然性因素。侦查过程是侦查人员与犯罪分子之间的活力对抗，是一个动态系统，虽然侦查机关握有强大的国家权力之盾，但相对于犯罪分子而言，却处于信息劣势，因为犯罪分子才掌握着最充分的犯罪信息。命案必破的提法虽然欠妥，但作为一种侦查理想，具有激励功能。在命案必破这个大前提下，提出命案招标，使得命案招标的主旨更加鲜明，前者是目的，后者是手段。
二、解读“命案招标”中存在的三个误区
误区一，命案招标是在命案必破的强大压力之下提出的，期冀由压力而生动力。笔者以为，该种动力是由外部因素激发的。诚然，动力多数情况下，都是由内力或外力产生的，抑或两者之和转化而来，是一种特殊的能量转换，但相比之下，动力源自然是由内力驱动的最佳，最具主动性，其次内外力之和（内力＞外力），最次外力。命案招标则更倾向于第三者，而源于外力的动力，难于持久，其能量源终会枯竭。
各地公安机关的命案招标虽具体内容不一，实乃异曲同工，其内容都包含两方面：“大棒加胡萝卜”，即责任和利益，笔者称其为一种推拉式的外力。以利益为拉动力，以责任为推动力，两力相加，产生前进的动力。
误区二：在焦作市公安局实行命案招标后，四起命案积案一个月内侦破，由此引来激烈争议。从表象上看，破与不破，只因一个“命案招标”，尽管其内容有责任鞭策，有利益驱动，赞同者看到的是前者，反对者更多看到的是后者。从而造成一个假象：警察需要额外利益刺激才能破案。从而导致公众的抵触。笔者以为有必要澄清一点，虽然有利益因素在内，但不应忽略命案招标所带来的责任到位的作用，两者都是案件侦破的要素。
误区三：案件的侦破受主客观两方面条件的制约，而“命案招标”似乎过于强调调动人的主观能动性，使人易误解为以往没有破案是因为侦查人员主观上不努力。试图从主观上解决案件侦破问题，却淡化了客观因素的制约作用。
三、从作为招标对象的案件透析命案招标
以焦作市公安局为例，命案招标后，一个月内侦破的四起陈年命案有三起皆是已有重大犯罪嫌疑人，只因在缉捕上出现困境，并非疑案、难案。只有第四起案件—修武县“2000.3.19”无名尸骨案，可归于难案，案情简要内容如下：根据以往侦破经验，命案发生后先查找尸源，查死者的社会关系，锁定疑犯，用此思路三年多未破案，形成积案。命案招标后，新组长先从查现场入手，大量走访，得知案发现场当年是一个砖厂，案件以此为突破口得以侦破。我们姑且不对先前的侦查思路是否正确加以评说，从该案例暴露出的侦查工作中的问题是值得反思的。即侦查思维定势，以静态的思维看动态的案件侦破工作，未重视现场在侦查破案中的特殊作用。正如人的指纹具有专属性一样，每一起案件皆有其各自的特点，即使是同一人做的系列案件，因某些共同特征可以串、并案侦查，但在某些环节上仍存在差异，因此，没有一层不变的侦查思维模式可以套用，不能以不变应万变，侦查对象处在变化中，则侦查思维也要随机应变。
这里有必要重申犯罪现场勘查以及犯罪环境信息的重要性，因为犯罪现场上往往储存着犯罪信息，或是大量的，或是微小的，但都有可能会给侦查破案带来意想不到的收益。现代刑事侦查依靠刑事鉴识技术引导破案，即使在歇洛克•福尔摩斯时代，也不完全是依靠“KEEN EYES AND GUT-FEELING（敏锐的目光与直觉）”，福尔摩斯几乎每起案件中必亲自勘查现场，从中获取犯罪信息，再经过缜密的推理破案。侦查思维构建在犯罪信息之上，而犯罪信息又要依赖侦查思维的整合，二者不可或缺，因此随着现代犯罪分子反侦查手段的科技含量日益提高，新型犯罪案件层出不穷，侦查对抗能力亦要随之提高，甚至更胜一筹，掌握侦查对抗的主动权。
四、对命案招标实践的深层思考
针对焦作市公安局命案招标实践的几点做法，笔者有以下思考：其一，焦作市公安局对招标案件在全局范围内招标，该局相关文件规定：“根据案件侦破难易程度评估，标的分别设定为3万元、2万元、1万元不等奖金；凡在专项行动期间，抓获一名命案在逃人员奖励3万元，对突出贡献的，报请记功，破格提拔使用。”
对破案有功人员，作为奖励，给以适当的物质或精神奖励，是情理之中的事，有时候也是一种必需，能够激励侦查人员的破案积极性。但不宜过，前文讲过，内动力才能持久，而这种内动力源于警察，尤其是刑侦人员的职业精神，而单纯地诱之以利，或加压，都有个度的问题，可能会出现类似于经济学上的边际效用递减现象，即是说，当一个人对利益的追求不断攀升到最高点后则这种欲求会不断趋减，从而驱动功能弱化。
其二，中标者多是从事刑侦工作多年的各大队的队长或副队长，及经验丰富的骨干侦查员，哪些人能中标由一套制度和规定决定：破案方案由市局领导会同有关专家研究，比较优劣。笔者的疑问有二：一是由于案件侦破具有不可预知性，究竟哪种方案能最终破案能否事先选定，值得质疑，这不同于经济活动中的招投标，对投标书的评标有一个可参考的量化标准，如成本可以预算，质量可以控制。破案方案是一种思维的表述，而评价这种思维的最终标准是能否破案（诚然，以最小的侦查成本获取最大的侦查效率是最佳方案）。但问题在于这个标准本身要依靠该标准所要评价的对象的实施来验证，即是事后标准，非事前标准，实质上使得被评价对象失去了所谓的评价标准。二是按照精英的评价标准选出的破案方案是否就能指向破案？破案过程是侦查人员与犯罪分子的思维对抗过程，侦破方案也要随着信息的不断获取而不断修正，是动态的，甚至有可能完全推翻事先拟定的方案。因此，笔者认为与其在零散的图画碎片中挑出一张主观上认为较完美的一张，不如将所有碎片拼起来，或许得到的是更美的风景，即优选不如整合优势，达到最大的可能性，更利于拓宽侦查思路。
另外，针对一些确实难度大，无侦查线索的案件，根据实践情形看，存在无人应标现象。由于奖惩结合，风险系数大，趋利避害，导致真正有难度的案件仍为悬案，从而未达到命案招标设计者的理想初衷，冲抵了其所带来的积极效应。根据实践部门的反映，招标后，能够迅速破案主要归因于新的侦查思维打开了破案思路，换人换了思维，即“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，由此推理，要换侦查思维，一定要换人吗？显然该命题是不正确的，思维是多层次的，多角度的，问题在于侦查思维的单一，不在于是否为同一人。对于此类案件，笔者认为不妨成立“冷案组”（team for cold cases）,集中优势兵力作战。
其三，案件侦破工作的每一步进展皆向领导汇报，每步行动要经过领导同意，思路自己拿，工作自己做。这表明侦查中的招标不等同于经济中的招标，经济活动中的招投标双方是市场上有不同经济利益目标、但市场地位平等的独立经济主体，投标者之间是竞争关系，从经济学上讲，各方都是为谋取自身经济利益最大化。而侦查工作是一个系统工程，需要全面协作，投标方与招标方是行政隶属关系，而非并列关系，招标方与投标方之间、投标方之间目的同一：打击犯罪，保护人民。各方之间更多的是协作关系而非竞争关系。因此刑侦中的命案招标，只是借用了经济中的招标，两者有本质的不同。侦查破案需要的是各方的合力，而不应将这种合力分散。笔者疑问，命案招标是否能如在经济活动中取得明显经济效益一样，而提高侦查效益？有待实践检验。
从焦作市公安局的做法看，市局成立督导组，办案经费由市局拨付，要多少给多少，甚至不惜坐飞机抓捕疑犯（有时必要），人力有保证，需要大面积排查时市局调动警力配合，整个案件侦破过程，有关技术人员全程跟踪提供保障，可以看到，围绕命案招标侦破小组，需要各方面的支持，以其为中心，并未发挥出小军团作战的最初构想，耗费大量侦查资源，成本高，但从另一方面讲，如果这些保障未跟上，就很可能使命案招标流产，这是一个矛盾。
五、结语
经济领域里的招标活动有相应的法律和法规来规范和调整，保证其公正性。笔者认为可以将“命案招标”作为一种例外机制使用，不宜作为常规机制，并且需要有完整的程序规则来规范，一项新制度出台后，往往需要诸多环节的衔接配套，需要植根的土壤，如果没有适宜生存的土壤，终将异化。
在实施命案招标的各地公安机关的做法中，几乎都要求中标者事先交纳不同比例的保证金，如果不能破案，则予以没收。由于警察（刑警）作为一种特殊的职业，要承担较大的职业风险，而命案招标又使得刑侦人员，要承担另外一份风险，即经济风险。经济保障是执法公正，执法独立的一个基础条件，而返道行之，长此以往，难免滋生执法腐败。
侦查实践中要避免一种倾向，即只在意结果，而不问在取得这个结果的过程中是否会产生一些副产品，要结果更要过程，不可否认，命案招标实施后的确在短期内收到了一定的成效，但不能只争朝夕，要注重长效机制建设。侦查机关为社会提供特殊的公共产品，有其特殊的运行规则，我们只能说在这个规则内探索有益的改革举措，使得这个规则更加有效运转，更趋完善，而不是打破甚至推翻这个规则。

山东省青岛市人民政府


政府令224号


　　《青岛市地方志工作规定》已于2012年12月18日经市十五届人民政府第14次常务会议审议通过，现予公布，自2013年2月1日起施行。
　　

市长　张新起
2012年12月28日



　　青岛市地方志工作规定


　　第一章　总则
　　第一条　为了规范地方志工作，发挥地方志传承文明、促进经济社会发展的作用，根据国务院《地方志工作条例》和《山东省地方史志工作条例》，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本市行政区域内地方志的编纂、资料管理和开发利用等工作，适用本规定。
　　第三条　本规定所称地方志，包括地方志书、地方综合年鉴、专业志书、专业年鉴和相关地情文献。
　　地方志书是指全面系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会的历史与现状的资料性文献，包括市志和区（市）志。
　　地方综合年鉴是指全面系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献，包括市年鉴和区（市）年鉴。
　　专业志书是指以市、区（市）行政区域名称冠名，记述行业、部门以及某一专项事业或者事物，全面系统反映其历史与现状的资料性文献，包括行业志、部门志和专业志。
　　专业年鉴是指以市、区（市）行政区域名称冠名，记述行业、部门以及某一专项事业或者事物，全面系统反映其年度情况的资料性文献，包括行业年鉴、部门年鉴和专业年鉴。
　　相关地情文献是指除地方志书、地方综合年鉴、专业志书、专业年鉴以外，全面系统记述本行政区域相关领域情况的资料性文献，包括各级机关、社会团体、企事业单位以及社区（村）编纂的地情类出版物。
　　第四条　市、区（市）人民政府领导本行政区域内地方志工作，健全地方志工作机构，明确人员编制，规范业务建设，保障工作条件，将地方志工作纳入国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。
　　第五条　市、区（市）人民政府负责地方志工作的机构（以下称地方志工作机构），主管本行政区域的地方志工作并履行下列职责:
　　（一）宣传、贯彻有关地方志工作的法律、法规、规章和相关政策；
　　（二）拟定地方志工作规划和编纂方案，制定地方志工作制度和业务规范；
　　（三）组织、指导、督促和检查地方志工作；
　　（四）编纂、审查、验收、出版地方志书、地方综合年鉴，指导编纂专业志书、专业年鉴和相关地情文献；
　　（五）建立健全和实施地方志资料年报制度，征集、整理、保存地情文献和资料；
　　（六）全面加强信息化建设，不断完善地情网，推进地方志文献资源数字化，为社会读志用志提供服务；
　　（七）组织整理、校点旧志等古籍地情文献；
　　（八）开发利用地方志资源，开展地情研究和地方志学术研究，开展对外文化交流；
　　（九）培训地方志编纂人员。
　　第六条　市、区（市）人民政府对地方志工作机构和地方志承编单位的工作定期进行督查并予以通报。
　　第七条　市、区（市）人民政府对在地方志工作中做出突出成绩和贡献的单位、个人，可以按照规定给予表彰和奖励。
　　第二章　地方志编纂
　　第八条　地方志工作机构应当根据上一级地方志编纂总体工作规划，制定本级人民政府地方志编纂规划，经本级人民政府批准后实施，并报上一级地方志工作机构备案。
　　以市、区（市）行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，由市、区（市）地方志工作机构按照地方志编纂规划组织编纂。
　　第九条　地方志书每20年左右编修一次，遇有重大区划调整等，应当从实际情况出发适时组织编纂。地方综合年鉴按年度编纂出版。专业志书、专业年鉴和相关地情文献由有关单位适时组织编纂。
　　第十条　本市各级机关、人民团体、企事业单位和其他社会组织，以及中央、省驻青机构（以下称承编单位），应当按照市、区（市）人民政府地方志工作规划和任务，明确本单位地方志编纂机构和人员，参与地方志编纂，并接受地方志工作机构的业务指导和督促检查，按照规定的期限和质量标准完成任务。
　　第十一条　地方志编纂人员实行专兼职相结合。专职人员应当经过专业岗位培训，具备相应的专业知识和学术水平。应当吸收多个领域的专家、学者和熟悉地情、具有较高编纂水平的人员及志愿者参加地方志编纂，科研单位、高等院校和其他社会组织应当予以支持。
　　地方志编纂人员应当忠于史实，准确记述相关情况。任何单位和个人不得要求编纂人员在地方志中作虚假记述。
　　第十二条　地方志应当做到存真求实、经世致用，具有独特的文化价值和恒久的使用价值。地方志的编纂和出版发行应当符合国家有关法律、法规和国家、省地方志工作机构制定的质量标准及编纂规范。
　　地方志编纂工作涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，应当遵守有关法律、法规的规定；涉及军事内容的，应当遵守中央军委关于军事志编纂的有关规定。
　　第十三条　以市行政区域名称冠名、列入市地方志编纂规划的地方志书，由承编单位按照分工组织编写并进行内部评审后，提交市地方志工作机构；市地方志工作机构组织总纂修改和专家评审，报省地方志工作机构终审，经市人民政府批准后出版，样书报省地方志工作机构备案。承编单位应当按照总纂修改、专家评审和终审意见，参与修改和校对工作，并对相关内容负责。
　　以区（市）行政区域名称冠名、列入区（市）地方志编纂规划的地方志书，由区（市）地方志工作机构组织初稿审修和专家评审，报市地方志工作机构终审，经区（市）人民政府批准后出版，样书报省、市地方志工作机构备案。
　　第十四条　以市、区（市）行政区域名称冠名的专业志书，编纂单位应当将编纂方案和基本篇目报同级地方志工作机构预审，编纂文稿经同级地方志工作机构审查后出版，样书报同级地方志工作机构备案。
　　第十五条　以市、区（市）行政区域名称冠名的地方综合年鉴，由市、区（市）地方志工作机构组织编纂，经本级人民政府审查批准后出版，样书报上一级地方志工作机构备案。
　　以市、区（市）行政区域名称冠名的专业年鉴、相关地情文献，编纂单位应当将编纂方案和基本篇目报同级地方志工作机构预审，出版后样书报同级地方志工作机构备案。
　　街道（镇）、社区（村）编纂的相关地情文献由区（市）地方志工作机构审查验收。
　　第十六条　以市、区（市）行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴、专业志书、专业年鉴为职务作品，其著作权依法由组织编纂的地方志工作机构享有，参与编纂的人员享有署名权。
　　地方志工作成果可以按照有关规定参加国家、省和市优秀社会科学成果或者相关成果评奖。
　　第三章　地方志资料管理
　　第十七条　地方志工作机构可以依法向各级机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织以及个人征集文字、图表、照片、音像、电子文本、实物等各种地方志资料，有关单位和个人有提供资料的义务。
　　本市行政区域内的国家档案馆、公共图书馆、国有博物馆等相关单位应当免费为地方志编纂工作提供资料或者查询服务。地方志出版后应当向提供资料的国家档案馆、公共图书馆、国有博物馆无偿提供馆藏书。
　　第十八条　市、区（市）人民政府应当建立地方志资料年报制度。地方志工作机构负责确定本行政区域地方志资料年报承报单位，并根据地方志资料年报工作需要进行调整。
　　第十九条　地方志资料年报承报单位应当按照规定组织开展地方志资料年报编写工作，于每年6月底前完成上年度地方志资料年报编写任务，并报地方志工作机构验收。
　　承报单位应当按照规定报送地方志资料，并对所提供资料的真实性与准确性负责。
　　地方志资料年报承报单位向相关单位和个人征集地方志资料，有关单位和个人应当提供支持。
　　第二十条　地方志编纂过程中收集的资料以及编纂过程中形成的文稿，由本级地方志工作机构管理保存；修志工作完成后，应当依法移交地情馆或者档案馆管理保存。
　　以区（市）行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴和以市行政区域名称冠名的专业志书、专业年鉴，应当在出版后30日内将样书和电子文本报送市地方志工作机构。
　　第四章　地方志开发利用
　　第二十一条　市、区（市）地方志工作机构应当加强地方志工作信息化建设，并将其纳入本级人民政府信息化发展规划。市地方志工作机构应当健全完善青岛市情网，区（市）地方志工作机构应当健全完善本行政区域的地情网。
　　青岛市情网和区（市）地情网应当及时、准确、完整地录入和更新资料，拓展宣传渠道和方式，加强与其他网站的合作，实现地方志资源共建共享，为社会提供咨询和信息服务。
　　第二十二条　市、区（市）地方志工作机构应当建立地情馆，用于地方志的保存和地情知识的普及、教育、展示，并免费向公众开放。
　　地情馆应当加强业务管理，强化公共服务，积极开展学术研究和国内外文化交流。
　　地方志承编单位撤销或者合并的，应当依法将所存地方志资料及时移送本级地情馆保存。
　　鼓励单位和个人向地情馆捐赠地方志文献资料和纪念性实物，地情馆应当向捐赠者颁发收藏纪念证书，对具有一定收藏价值的给予适当物质奖励。
　　第二十三条　地方志工作机构应当及时将出版后的地方志在青岛市情网和区（市）地情网上公布，并通过媒体向社会推介。
　　地方志工作机构应当通过地情调查、地情研究、地情咨询、地情教育等方式，拓展地方志文化服务渠道。
　　第二十四条　城市建设涉及对历史建筑或者其他历史遗存进行利用和开发，建设单位需要查询相关地情资料的，地方志工作机构应当提供相应服务。
　　第五章　法律责任
　　第二十五条　违反本规定，有下列行为之一的，由地方志工作机构提请本级人民政府责令限期改正；逾期不改正的，视情节依法追究有关单位和个人的责任：
　　（一）擅自编纂出版以市或者区（市）行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的；
　　（二）未经审查、验收、批准，将列入地方志工作规划的地方志稿擅自交付出版的；
　　（三）对已经审查批准的地方志稿擅自进行较大改动的；
　　（四）拒绝承担或者无故拖延地方志编纂任务、地方志资料年报任务的；
　　（五）拒绝向地方志工作机构报送样书或者备案的；
　　（六）提供虚假地方志资料，故意损毁地方志资料的；
　　（七）未妥善保管地方志资料或者未按规定报送的；
　　（八）将收集到的地方志资料和编写的地方志文稿占为己有的。
　　有前款第（一）项行为，造成重大损失或者恶劣影响的，地方志工作机构或者持有单位和相关部门可以依法向人民法院提起诉讼。
　　第二十六条　地方志书经审查验收出版后，存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由同级或者上级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节依法追究有关单位和个人的责任。
　　第六章　附则
　　第二十七条　本规定自2013年2月1日起施行。