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证券市场虚假陈述原因分析
——从观念层面所进行的考察


内容摘要：中国证券市场的虚假陈述现象十分普遍，分析其原因我们不能忽视我国的特殊的国情，在对证券市场的作用的认识上的急功近利，监管理念的偏差以及政府部门在监管过程中的角色定位的错误是导致证券市场虚假陈述行为屡禁不止的深层次原因。
关键词：证券市场 虚假陈述 证券监管 原因分析
作者简介：吴猛（1973年9月——　），男，湖南郴州人，湘潭大学法学院2000级研究生


要理解中国证券市场上的种种不规范行为，仅仅满足于中西公司法、证券法的比较研究，执著于对发达国家证券发行交易规则的引进甚至照搬（这当然是有其积极意义的）可能是苍白的。中国证券市场创立并发展于计划经济向市场经济转型的过程中，这种特殊的社会背景是我们分析中国当前证券市场的种种缺陷时所不应忘记的。

一、 中国证券市场的特殊使命——为国有企业脱困服务
中国证券市场上的虚假陈述之所以屡禁不止，一个观念上的误区在于认为证券市场是一个为国有企业脱困的廉价资本募集地。实际上，“采取股份制和发展证券市场是在中国经历了数种试点仍然无法解决国有大中型企业困境的情况下提出的。”（1）看到这一历史背景对于我们理解中国证券市场的功能的独特之处是必不可少的。
我国的国有企业改革最初的着眼点并不是在于产权关系上，改革选择了一条“避难就易”的道路。我国国有企业改革的举措带有明显的阶段性，其中20世纪80年代至90年代初，所关注的主要是关于国有企业内部活力不足的问题，所采用的基本制度形式是所谓“债权式”模式（2），其核心是保持现有企业的国有所有权不变的前提下，通过政府对企业经营者让渡企业的部分剩余索取权与控制权，使国有企业所有权债权化。20世纪80年代放权让利式的改革，虽然为激活企业内部活力发挥了相当大的作用，但由于承包、租赁契约本身的期限性，导致企业经营行为的急功近利，决定了这种不稳定的短期债权方式不利于国有企业的长期经营和持续发展的后劲。因此，从20世纪90年代起，国有企业的处境仍然举步唯艰：在市场竞争中活力不足，机制不灵，效益不高，资金缺口大。这种情况下，股份制公司这一企业模式便成了顺理成章的唯一选择，而证券市场作为这一改革思路的一个重要的配套措施也就应运而生了。这就是我国证券市场的一个最重要的功能——为国有企业脱困服务——的现实基础。
对于市场经济国家来说，证券市场有两个基本的功能：企业融资和优化资源配置。中国证券市场从一开始就有了另一个功能（甚至是最重要的功能）——为国有企业改革服务：把发行股票作为解决国有企业困难的途径；通过国有企业改组为上市公司以建立现代企业制度，解决国有企业的一些制度性问题（典型的是政企不分）。由于附加了为国有企业改革服务的功能，造成了对证券市场功能的扭曲，具体表现为各级地方政府为解决国有企业的亏损，过分激励企业的筹资行为，诱使企业到股市圈钱而忽视转变其经营机制。股票市场作为资本优化配置的场所的功能并没有实现，有限的社会资源并没有流向那些更具有成长性的企业。
虽然近年来证券监管机关一再声称证券市场的终极功能在于有效地配置资源，但立市之初扶植国有企业的观念始终影响着证券监管的实际操作。一大批不合格的公司弄虚作假跻身证券市场，这其中就可以清晰地看到政府越权操作的痕迹。如作为中纪委、监察部直接介入查处的证券市场的大案——“大庆联谊”案，就是一起各级有关部门（黑龙江省体改委、大庆市体改委、大庆市工商局、哈尔滨会计师事务所、万邦律师事务所及主承销商申银万国证券公司）联手操作通过虚假陈述骗取上市资格的典型案例，其中各级有关部门对国有企业的特殊“关爱”发人深省。
考虑到当前的宏观经济环境下，国有企业在民营经济的挤压之下市场空间日益狭小，资金缺口巨大，亏损严重，各方面的压力都很大。同时，更为困难的是“国有企业千难万难，难就难在不能、不宜或不易解脱困难的方法——破产倒闭，换句话说，不倒反过来成为国有企业困难的根源了。”（3）因为国有企业本身承载了太多的非经济因素，光一个下岗职工的安置问题就足以影响到各级政府官员们的政策选择。在面对一个资产质量低下，严重亏损的国有企业时，是尊重市场经济规律让它破产清算，还是利用证券市场的融资功能为企业“圈钱”“输血”，相信倾向于后者的应该不会在少数，因为比较而言这是一个“成本”较低的选择：首先，企业经营可以延续下去了，工人不用下岗了，社会的安定团结得到了维护，符合地方官员保一方平安的职责，与稳定压倒一切的大方向也是吻合的；其次，从股市圈钱动辄上亿，对于地方经济的拉动作用十分巨大，同时，拥有一个上市公司对提升一个城市的知名度大有助益，这也是地方行政官员所乐意看到的。因此，在这种情况下各级监管部门对上市公司的弄虚作假行为睁一只眼闭一只眼也就会变得好理解多了。

二、 中国证券市场的市场监管理念存在偏差
中国证券市场是一个发展只有10年的新兴市场，从规模的发展上来看，我们已经取得了巨大成就，从证券监管的角度来考察，无论是监管法规的完善，还是监管职能的行使，对于一个建立在新兴市场基础之上的监管架构而言，显然已经取得了不菲的成绩。1999年7月1日施行的《证券法》就是中国证券市场法制化的一个重要的里程碑。然而认为证券法的颁布可以一了百了地解决中国证券市场的各种违法违规行为的想法并不现实，后来的事实不断证明其天真和幼稚。这样的问题在我们的法制建设的进程中可以说是一个带有普遍性的问题：经验不断证明规则本身的健全并不必然导致法治的确立，而理念的缺乏（或模糊）则必然导致法律的实际运转与立法意图的两张皮现象。
在我国证券市场开市之初，一部分证券投资者利用当时证券法律法规的不完备，用各种合法或不合法的手段一夜暴富，而监管部门并没有办法对证券投资者的整体收入作一个深入的掌握，从而导致立法者在立法时对于投资者利益的刻意限制。现在看来对投资者利益的保护始终是我国证券法律法规体系的一个薄弱环节，对于操纵市场、内幕交易、虚假陈述的民事责任的规定的欠缺就是一个明证。
把“理念”用法律的措辞来表达应该是相当于宗旨、目标或原则之类的概念，说白了就是一种观念，一种思想。虽然在《证券法》的第一条就规定了要保护投资者的利益，而且我们的监管政策在不同的时期，不同的场合并没有否认要保护投资者的利益，但是如果实际考察监管机关是根据什么指导思想来履行监管职责的？监管市场所要达到的效果是什么？那么我们可以看到中国证券市场这几年所暴露出来的问题集中反映了正确监管理念的缺乏或模糊。
世界各国的经验表明，正确的监管理念应该包括两个方面：保障投资者利益和促进金融资源的最优配置。
首先，保障投资者的利益。证券管理立法最原始、最深刻的目的在于“保护投资大众”，台湾学者赖英照指出：“保障投资为证券交易法的第一要义，要健全证券市场，发展国民经济，必须保障投资。盖投资人如缺乏适当保障，则投资人的信心无从建立，从长远的观点看，证券市场的发展亦属缘木求鱼。”（4）然而在实际的运作过程中，投资者的利益往往得不到应有的保护，如上市公司不向股东派发现金股利这种做法的合理性似乎得到默认，非流通股控制上市公司，侵犯中小股东利益的现象比比皆是。
其次，金融资源的最优配置，证券监管的另一个目的便在于确保金融资本在一国经济中的最优配置。一个社会一定时期内的资源总量总是有限的，证券市场的功能就是保证有限的金融资源能够优先注入到经营状况最好，最有发展前景的企业中去。证券市场的有效性是建立在信息充分披露的基础之上的，证券监管要达到资本流动最优化的目的就必须保证证券市场的信息披露的完整、及时、准确、公平。从证券监管的这一目的来考察我们的政策取向，可以发现在对上市公司的素质要求上，我们更多地是考虑它们的所有制性质，是在考察它们的“出身”，而对于“现实表现”的考察有的时候就不那么苛刻了。
应该承认相比较于我国证券市场的规模而言，证券监管理念的缺乏已成为我国证券市场进一步发展的制约因素。如果我们的证券监管理念仍停留在证券监管是为搞活国有大中型企业服务；证券监管以行政审批，计划控制为主要手段；证券监管以稳定规范，不出事为目标；证券监管必须体现监管机关对市场的直接控制；证券监管应通过大量随机式惩处来显示监管权威；证券监管应能自由扩充监管机关运用监管手段的空间，那么再严密的技术性规范也无法阻止上市公司虚假陈述的发生——毕竟从资本市场“空手套白狼”的事对于一些手握一定社会资源的人来说永远都是一个挥之不去的诱惑。

三、 漠视市场规律，政府角色定位错误
中国证券市场属于政府主导型市场。早期的证券市场带有明显的试点的性质，这时候政府对证券市场的发展并不怎么关注，1996年开始，在认识到证券市场的巨大潜力后，中央政府开始积极介入股市，并成为证券市场发展的主导力量。“从目标上看，政府介入主要依据特定时期经济工作整体部署的要求，而不是着眼于市场本身的发展规律和运行效果；从范围上看，政府不仅管理着市场运行的各个环节和各种市场主体，而且掌握上市规模，节奏和资源的配置。”（5）
证券监管理念的贯彻有赖于证券监管机关确立正确的职责定位。也就是说监管机关在监管证券市场履行职责的时候是应该站在什么位置上？是站在裁判员的位置上？还是站在运动员的位置上？或是站在教练的位置上？总的说来，在现阶段的证券监管中的主要问题是行政权力的介入过深，监管机关既当运动员又当裁判员，最终使得市场规律成为政策的附庸。
这其中最典型的例子就是那两篇著名的《人民日报》特约评论员文章，一篇是1996年12月16日发表的《正确认识当前股票市场》，另一篇1999年6月15日发表的《坚定信心，规范发展》。两篇文章据说都直接体现了最高决策者的态度，甚至直接出于某位高层的手笔。1996年的文章的目的是为了将过热的股市压下去，而1999年的文章的目的是为了把低迷近两年的股市重新炒热，从而配合国家的宏观经济政策，利用股市启动消费。在强大的舆论支持下，“调控”的效果异常明显，用立竿见影来形容应不为过。然而违背市场本身的规律性所带来的破坏性后果也是十分巨大的。
从这种典型的中国特色的监管手段来看，监管机关漠视市场规律，混淆自己的角色定位的现象是存在的，监管机关应该是规则的制定者、执行者、市场活动的裁判者，而不应该是教练，亲自指导运动员如何“踢球”，更不应该在战局不如所愿时自说自话地也冲入球场搏杀一番。“从市场经济发展的内在规律来看，用行政手段管理市场化特点更为明显的证券市场，特别是股票市场，虽然可以收到一时之效，但最容易造成市场的内伤，损害市场的内在机制”。（6）
在国际上，各国通行的做法是监管机关通过监管信息披露来监管市场。目的在于通过一套系统完善的信息审查、发布制度，把投资大众所需要了解的信息公平地呈现出来，确保信息披露的完整、及时、真实、准确，排除信息披露中的虚假、严重误导性陈述或重大遗漏，从而使投资者获得准确无误的信息，并据此做出投资决策。
另外要强调的一点是：为什么说在证券市场上行政手段的过度干预是个弊端，因为公正是对监管机关的主要要求，要求它在行使监管权的时候应不偏不倚，按照统一的法度去处理同类的事情，这样投资者才会信赖你，对市场的信心才可能建立。而行政手段就带有很大的不确定性（相对于法律手段而言），处理问题往往要考虑背景、关系、亲疏、领导的指示等因素，很难做到一碗水端平。市场参与者（特别是守法的市场参与者）一方面会失去对规则的尊重，另一方面很可能也会加入到违法违规行列中去，这恐怕也是为什么在一连串的严惩之后，仍有大量的机构和白领阶层铤而走险的原因吧？
因此对于监管机关来说，要反思的是为什么一套完整的法规体系已经成型，加强监管也成为了一句口头禅了，而各种各样的违规行为仍然屡禁不止呢？在危急关头赤膊上阵的做法固然痛快，然而由于职责定位的错误导致不能贯彻正确的监管理念，就可能通过“合法”的履行职责的行为损害投资者的利益，瓦解投资者的信心，最终破坏市场的发展，危害国民经济。

（1）齐斌，《证券市场信息披露法律监管》 M 北京，法律出版社，2000年12月 第48页
（2） 肖海军，《国有股权法律制度研究》 M ,北京，中国人民公安大学出版社，2001年10月，第2页
（3）金碚，《何去何从》，M,北京，今日中国出版社，1997年9月，第1页
（4）齐斌，《证券市场信息披露法律监管》 M 北京，法律出版社，2000年12月，第10页
（5）胡继之，《中国股市的演进与制度变迁》，M，北京，经济科学出版社1999年，第131页
（6）韩志国，《大转折时期的中国股市》，中国证券报，1997年1月20日，第3版

作者通讯地址：湘潭大学69#信箱 研究生楼3-517 411105 吴猛
E-mail：wuxiaomeng@163.net
甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人民政府关于印发《嘉峪关市农村宅基地审批管理暂行办法》的通知

嘉政发〔2010〕41号


各区，市政府各部门，在嘉各单位：
《嘉峪关市农村宅基地审批管理暂行办法》已经市政府第67次常务会研究通过，现予印发，请认真遵照执行。



二Ｏ一Ｏ年五月五日


嘉峪关市农村宅基地审批管理暂行办法

第一条 为加强农村宅基地管理，合理利用集体土地，促进社会主义新农村建设，依据《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村宅基地，是指农村居民使用本村集体所有的土地用以建造住宅的建设用地。
第三条 农村居民建设住宅，应依法取得土地使用权，禁止非法占地，禁止非法转让宅基地。
第四条 农村居民建设住宅使用宅基地，必须符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划。村庄、集镇规划不完善的要及时完善。
第五条 审批宅基地应坚持以下原则：
（一）合理、集约利用土地，切实保护耕地；
（二）有利于实施村镇规划，改善村容村貌，提高农民生活居住环境质量；
（三）以旧村改造为主，综合治理的原则。
第六条 农村居民新建住宅，应当充分利用村内闲置地，空闲地或者荒地，严格控制占用农用地特别是耕地，禁止占用基本农田。
第七条 市国土资源局、镇政府具体负责本辖区内农村宅基地的管理工作。规划、建设部门按照职责分工，负责农村居民新建住宅的相关管理工作。
第八条 农村居民每户只能拥有一处宅基地。
宅基地面积必须符合法定限额标准。新建住房宅基地面积每处不得超过330平方米。
第九条 符合下列条件的可以申请使用宅基地：
（一）年满22周岁的本村户籍居民，因结婚等原因，确需建新房分户的；
（二）因公共利益需要，原住宅影响村镇规划的实施，确需搬迁重建住宅的；
（三）经批准回原籍落户定居，农村确无住房的；
（四）经批准由外地迁入落户定居，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；
（五）因自然灾害或实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设或因国家建设征用土地等原因需要搬迁的。
第十条 符合申请宅基地条件的村民应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请。经村民代表会议讨论同意后，在本村张榜公布，公布时间为10日，公布期满无异议的，报镇政府审核。
第十一条 镇政府对村委会报送的申请宅基地的材料应在10日内审核完毕，符合条件的，应在5日内到现场审核占地位置、权属地类、土地面积，组织填写《农民建房用地审批表》，报市国土资源局审查，审查时间为15日，经审查合格的，报市政府按批次审批。
第十二条 农村宅基地涉及占用农用地的，在批准宅基地前，必须依照《土地管理法》第四十四的规定，办理农用地转用审批手续。
农村村民确需占用基本农田以外的耕地建设住宅的，必须按照“占补平衡”的要求，由村民委员会组织开垦整理与原耕地面积和质量相当的耕地，并报市国土资源部门验收，没有开垦条件或者开垦的耕地经验收不合格的，农村集体经济组织应当依法向国土资源部门缴纳耕地开垦费。
第十三条 依法批准的宅基地，村民委员会要将审批结果张榜公布。村民住宅建成后，由市国土资源局会同镇政府和村民委员会进行现场验收，验收合格的，由市政府核发《集体土地使用证》。
第十四条 村民委员会职责：直接受理本村居民宅基地申请；根据村庄规划和有关规定，对申请人条件进行初审，对宅基地位置进行初选；及时解决初选宅基地的争议和纠纷；对村民会议讨论同意且无宅基地争议的，张榜公布有关情况；组织申请人按规定填写有关申请材料并及时上报镇政府。
第十五条 镇政府职责：审查申请人的条件、原宅基地及申请宅基地是否符合村庄、集镇土地利用总体规划和建设规划等，组织现场勘查。对位于城市规划建成区以外的符合规定条件的申请宗地，审批规划选址。涉及占用耕地的，报市国土资源局审查报批。对位于城市规划区以内的符合规定条件的申请宗地，报市规划部门审批规划选址。组织整理并及时上报申请报件。
第十六条 镇国土资源部门职责：协助镇政府审查宅基地申请的有关情况，调处宅基地纠纷，进行实地勘查和地籍调查；整理上报申请报件；办理宅基地审批中的其他相关工作。
在宅基地审批管理中，镇国土资源所的工作人员应当落实“三到场”制度。即：镇政府受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
第十七条 市国土资源局职责：对宅基地的全部申请报件进行审查，对拟批准的宗地进行实地勘查。对经全面审查符合申请条件和相关法律法规规定的，依法报市政府审批。经审查不符合申请条件或相关法律法规规定的，予以退回并说明理由。
第十八条 市国土资源部局要落实宅基地管理巡查制度，及时了解和掌握有关情况，为市政府审批宅基地提供准确信息。
第十九条 农村宅基地审批实行计划管理和批次审批制度。市国土资源局于每年3月、6月、9月和12月分四个批次报市政府审批。
市国土资源局根据我市社会经济发展状况，每年要给三镇下达农村居民建房用地指标，各镇人民政府要认真组织实施，不得突破建设用地指标。
申请人申请宅基地，应当提前90天以上提出申请，各镇于每季度末20日前报市国土资源局。经批量批准的宅基地由镇村组织逐宗落实到户。
第二十条 申请人新取得宅基地并建成住宅后，应及时交回旧宅基地。拒不交回旧宅基地的，以非法占地论处。
第二十一条 对因规划等原因，确定的宅基地实际面积超出限额面积，超出部分又确实无法再安排宅基地的，可通过宅田挂钩的办法，由村集体与申请人签订承包协议，临时确定给申请人发展庭院经济，承包费由村委会根据有关规定确定。
第二十二条 村集体在安排宅基地位置时，对于优良地段和空闲地，可试用组织村民代表招标评议方式，公开民主确定。
第二十三条 违反本办法规定，越权或者违反程序批准以及其他违法违规批准宅基地的，其批准文件无效，并对直接负责人和相关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违法批准占用的土地应当收回，有关当事人拒不归还土地的，以非法占地论处。
第二十四条 经依法批准的宅基地，自批准之日起2年以上未动工建设、随意改变用途或者擅自交换的，经批准，由村集体无偿收回集体土地使用权。
第二十五条 农村居民未经依法批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由市国土资源局依法查处。
第二十六条 未经依法批准占用土地，所建住宅符合规划且符合申请宅基地条件的，责令其依法补办宅基地审批手续，并按照《中华人民共和国土地管理办法》第七十六条规定予以罚款。
第二十七条 农村居民翻建住宅参照本办法执行。
第二十八条 本办法由嘉峪关市人民政府负责解释。
第二十九条 本办法自发布之日起30日后施行。有效期为5年，有效期满自动失效。