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国务院办公厅


国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知

国办发〔2010〕31号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

扶贫办、民政部、财政部、统计局、中国残联《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

国务院办公厅

二○一○年五月七日

关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发

政策有效衔接扩大试点工作的意见

扶贫办 民政部 财政部 统计局中国残联

改革开放以来，我国在缓解和消除农村贫困方面取得了巨大成就，积累了丰富经验。目前，在我国农村实行的最低生活保障（以下简称农村低保）制度和扶贫开发政策（以下称两项制度），都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自力更生、艰苦奋斗的精神，具有重大意义。经国务院同意，在总结一些地方试点经验的基础上，现就进一步扩大两项制度有效衔接试点工作提出以下意见：

一、目标、基本原则和试点范围

（一）目标。通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富，为全面实施两项制度有效衔接、实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。

（二）基本原则。坚持公开、公平、公正，合理确定农村低保和扶贫对象；坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导；坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，实现对农村贫困人口的全面扶持。

（三）试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县，有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。

二、标准和对象

（四）标准。农村低保标准，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。

扶贫标准，以国家公布的扶贫标准为准，各省（区、市）人民政府可根据实际情况，自行确定本地扶贫标准。

（五）对象。农村低保对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

扶贫对象，是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。

三、主要内容

（六）程序的衔接。要统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求，认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的，村民委员会要按照规定分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

（七）政策的衔接。对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象，要根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。

（八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案，会同统计、残联等部门和单位，对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式，定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的，要将其纳入低保范围；对返贫的，要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。

四、保障措施

（九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性，将试点工作列入议事日程，成立领导小组，加强领导，抓好落实。

（十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试点县的实际情况给予支持。

（十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合，相互支持，主动沟通，逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高识别扶贫对象的准确率，并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

（十二）大力宣传发动。要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心。通过召开会议、广泛宣传和典型示范，统一思想，提高认识，坚定信心。

（十三）加强队伍建设。要根据工作需要，抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员从事试点工作，确保试点工作正常开展。提供必要的工作条件，努力提高管理和服务质量。积极开展工作人员的业务培训，不断提高业务素质。要发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用，充实乡村两级力量，确保试点工作顺利进行。

（十四）加大督查力度。要进一步完善工作机制，提高管理水平，加强对两项制度有效衔接试点工作的考核。对扶贫开发工作，重点考核扶贫对象的收入增加和生产生活条件改善程度；对农村低保工作，重点考核低保对象的应保尽保和规范管理程度。要组织有关部门和单位，对两项制度有效衔接情况进行检查，及时解决工作中出现的问题。要通过奖励先进、鞭策后进，调动基层干部的工作积极性。

广西壮族自治区玉林市人民政府办公室


玉林市人民政府办公室关于印发玉林市国家行政机关公文处理办法实施细则的通知
玉政办发〔2003〕78号


各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
现将《玉林市国家行政机关公文处理办法实施细则》印发给你们，希认真遵照执行。

玉林市人民政府办公室
二OO三年七月九日


玉林市国家行政机关公文处理办法实施细则

第一章 总 则

第一条 为使我市各级国家行政机关（以下简称行政机关）的公文处理工作规范化、制度化、科学化，不断提高公文处理工作的效率和质量，根据国务院《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）和《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》（桂政发〔2001〕23号），结合我市的实际情况，制定本实施细则。
第二条 行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第四条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。
第六条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文的处理工作，模范遵守本细则并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
第七条 各级行政机关的办公室是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
第八条 各级行政机关的办公室应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。


第二章 公文种类

第九条 行政机关使用的公文种类主要有：
（一）命令（令）
适用于依照有关法律公布规范性文件；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
（四）通告
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
（五）通知
适用于批转下级机关的公文；转发上级机关和不相隶属机关的公文；传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项；任免人员。
（六）通报
适用于表彰先进批评错误，传达重要精神或者情况。
（七）议案
适用于全市各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（八）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
（九）请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
（十）批复
适用于答复下级机关的请示事项。
（十一）意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（十二）函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十三）会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。

第三章 公文格式

第十条 公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
（一）涉及国家秘密的公文，应当在公文首页右上角分别标明密级（“绝密”、“机密”、“秘密”）和保密期限，其中，“绝密”、“机密”级公文还应当在公文首页左上角标明份数序号。
（二）紧急公文应当根据紧急程度，在公文首页右上角分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。如需同是标识密级、保密期限和紧急程度的，按照秘密等级、保密期限在上、紧急程度在下的次序用黑体字分两行顶格标识在版心右上角，密级和保密期限中间用五角星隔开。函件的密级和保密期限标识在公文标题左上角。
（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称。发号公文由发文机关加“文件”组成；特定格式公文，如命令（令）由发文机关全称加“命令（令）”组成，会议纪要由会议名称加“会议纪要”组成；其他公文可只标识发文机关。
联合行文时，主办机关排列在前。如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。
发文机关标识除明电外，用红色标识。
（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。发文字号中，年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编为 001），不加“第”字。联合行文，使用主办机关发文字号。
机关正式文件的发文字号在发文机关标识下空2行居中排例。函件的发文字号标识在公文标题的右上角。
（五）上行文，应当注明签发人、会签人姓名，标注在发文字号右侧适当位置。签发人为二人以上的，他们的姓名竖式平排。其中，“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和办公电话号码。
（六）公文标题，位于发文字号标识之下。标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
（七）主送机关指公文主要受理机关，应当使用全称或规范化简称、统称。主送机关标识在标题下空1行。左侧顶格，回行时仍须顶格。
（八）公文如有附件，应当注明其顺序和名称。附件应在正文下空1行左空2字标识。附件顺序号用阿拉伯数字，回行按其顺序顶格。
（九）公文除“会议纪要”以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。对单一机关行文和两个单位联合发文，落款处如盖印章，发文机关名称可省略；三个以上单位联合发文，所有的行文单位都要署单位名称，将印章加盖在单位名称上。
（十）成文日期以负责人签发的日期为准；联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准；电报以发出日期为准。
（十一）公文如有附注（需要说明的其他事项），应当加圆括号，居左空2字，标识在成文日期下一行。
（十二）公文应按《国务院公文主题词表》的要求用黑体字标注主题词，置于公文末页抄送（抄报、抄发）栏上方。
（十三）抄送（抄报、抄发）机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或规范化简称、统称。送上级机关的用“抄报”，同级机关和不相隶属机关的用“抄送”，下级机关的用“抄发”。
（十四）印发机关置于抄送（抄报抄发）栏下方，印刷时间以送印日期为准。印发机关栏右下侧注明印发份数。
（十五）公文应当标明公文张页的顺序编号。单面印刷的，用阿拉伯数字标注在每一页公文的下端居中；双面印刷的，用阿拉伯数字标注在每一页公文的右或左下端。
（十六）文字从左至右横写、横排。可以并用汉字和壮文等通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。
第十一条 《细则》中未说明的公文其它组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式 》（GB／T9704—1999）国家标准执行。
第十二条 公文纸一般采用16开型（260mm×184mm），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则

第十三条 行文应当确有必要，注重实效。
第十四条 行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。因特殊情况必须越级请示和报告时，应当抄报被越过的上级机关。
第十五条 政府各部门依据部门职权可以互相行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构不得对外正式行文。
第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
第十七条 属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意，并抄报政府。
第十八条 属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
第十九条 部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
第二十条 向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
第二十一条 “请示”应当一文一事，只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
第二十二条 除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
第二十三条 受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，如需办理的应由主送机关负责办理。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。

第五章 发文办理

第二十四条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
第二十五条 草拟公文应当做到：
（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。
（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。
（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。
（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号，再次引用该公文，可以只引文号，不引标题。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。
（六）结构层次序数，第一层为“一、’，第二层为“（一）”，第三层为“1．”，第四层为”（1）”。
（七）应当使用国家法定计量单位。
（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
第二十六条 拟制公文，对涉及其它部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。
第二十七条 送审的文稿，必须附上文稿引用和涉及的有关文件、法规或材料。
第二十八条 公文送负责人签发前，应当由办公室进行审核。审核的重点是：是否需要行文；行文方式是否妥当；是否符合行文规则和拟制公文的有关要求；公文的格式是否符合本细则的规定等。
第二十九条 以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。
第三十条 公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，复核的重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第六章 收文办理

第三十一条 收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。
第三十二条 公文由文书部门或专职人员统一签收、登记。通过会议途径收到的公文，收文者回单位后应及时交文书部门或专职人员登记处理。
第三十三条 签收、登记后，文秘部门或专职人员应视公文的内容和性质，按照业务分工及时、准确地分送有关部门办理。内容涉及多个部门而难以分送的，由负责文秘工作的领导裁定。
第三十四条 收到下级机关上报的需要办理的公文，主办部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商会签；文种使用、公文格式是否规范。
第三十五条 对不符合本细则规定的公文，即有下列情况之一者，经办公室负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理由。
（一）内容不符合国家的法律、法规和其他有关规定的；
（二）要求办理或解决的事情不属于本机关职权范围或不应由本机关受理的；
（三）无特殊情况和理由而越级请示的；
（四）属于本级机关职权范围内处理的事项而要求上级机关处理的；
（五）内容涉及有关部门但未经与有关部门协商、协调，或不符合会签程序的；
（六）一文多事，多头请示或不盖印章的；
（七）报告中夹带请示事项的；
（八）其它违反《国家行政机关公文处理办法》以及本细则规定的。
第三十六条 对符合本细则规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。
第三十七条 承办部门收到交办的公文后，应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限办理；按时限办理确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本部门职权范围或者不宜由本部门办理的，应当及时退回交办的文秘部门。
第三十八条 对上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后交有关部门办理。
第三十九条 公文办理中遇到有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商。如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调；如仍不能取得一致的，可以报请上级协调或裁定。
第四十条 审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
第四十一条 送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办、重要公文重点催办、一般公文定期催办。

第七章 公文归档

第四十二条 公文办理完毕，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。个人不得保存应当归档的公文。
第四十三条 归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值分类整理（立卷），确保归档公文的齐全、完整，正确反映本机关的主要工作情况，以便于保管和利用。
第四十四条 联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
第四十五条 本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。
第四十六条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。
第四十七条 拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。


第八章 公文管理

第四十八条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
第四十九条 文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。
第五十条 上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或办公室主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
第五十一条 公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第五十二条 公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明章，视同正式文件妥善保管。
第五十三条 公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第五十四条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公室负责人批准，可以销毁。
第五十五条 销毁秘密公文，应当到指定场所，由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。
第五十六条 机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按有关规定移交、清退。
第五十七条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。


第九章 附 则

第五十八条 行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定办理。
第五十九条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
第六十条 各级行政机关的办公室对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。
第六十一条 本实施细则自发布之日起施行。《玉林市国家行政机关公文处理办法实施细则》（玉政办〔1998〕84号） 同时废止。
第六十二条 本实施细则由玉林市人民政府办公室负责解释。