西安市人民代表大会常务委员会关于修改《西安市散装水泥管理条例》的决定

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卫生部 国家计委 财政部、人事部、国家中医药管理局


关于农村卫生机构改革与管理的意见

（卫生部、国家计委、财政部、人事部、国家中医药管理局2002年12月18日印发）

　　为建设和完善社会主义市场经济体制下的农村卫生服务体系，满足农村居民多层次、多样化的卫生服务需求，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）的精神，对农村卫生机构的改革和管理，提出以下意见：

　　一、建设社会化的农村卫生服务网络。农村卫生服务网络是由政府、集体、社会和个人等在县（市）、乡（镇）、村范围内举办的各种医疗卫生机构组成，以公有制为主导，多种所有制形式共同发展的社会化网络。地方各级人民政府要加强宏观调控，注重发挥市场机制作用，打破部门和所有制界限，从当地实际出发，整体规划农村各级各类医疗卫生机构的设置，明确功能定位，综合利用农村卫生资源。

　　二、发挥公立卫生机构在农村卫生服务中的主导作用。建立和完善农村公立卫生机构是政府的重要责任，既要通过深化改革，调整布局、减少数量、控制规模、精简人员、完善功能和加强管理，提高农村公立卫生机构的服务效率和质量，又要保证必要的投入，促进公立卫生机构良性发展，保证农村居民预防保健和基本医疗服务的需求。

　　三、民办医疗机构是农村卫生服务网络的重要组成部分。要营造公平竞争的环境，按机构性质采取减免税收等优惠政策，保护和扶持农村民办医疗机构的发展，满足农村居民多样化的卫生需求。要鼓励城市医疗机构和人员到农村办医或向下延伸服务。要根据当地区域卫生规划和《医疗机构管理条例》审批民办医疗机构，并加强对民办医疗机构的业务指导和监督管理。严禁向农村民办医疗机构乱收费。

　　四、政府举办的县级卫生机构既是农村医疗、预防和保健的服务中心，也是业务指导和培训中心，承担农村预防、保健、医疗、急救等服务以及对基层卫生机构和人员的业务指导与培训等职责。县级卫生机构内部的各项改革按城镇医疗卫生体制改革要求和原则进行，但要突出其面向农村基层的功能和服务特点。县级人民政府要支持并发挥县级卫生机构在农村卫生服务网络中的作用。

　　五、乡（镇）卫生院按功能分为一般卫生院和中心卫生院。一般卫生院提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合性服务；受县级卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生管理；负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训等。中心卫生院是一定区域范围内的预防、保健、医疗技术指导中心，除具有一般卫生院的功能外，还承担协助县级卫生机构开展对区域范围内一般卫生院的技术指导等工作。要增强乡（镇）卫生院预防保健、产科、计划生育、急救等服务功能，加强乡（镇）卫生院中医科建设，扩大中医药（民族医药）服务领域，提高中医药（民族医药）服务水平。乡（镇）卫生院一般不得向医院模式发展。

　　六、严格控制乡（镇）卫生院的数量和规模。县级人民政府根据区域卫生规划和乡（镇）行政区划调整，确定乡（镇）卫生院的数量和布局。原则上每个乡（镇）应有一所卫生院，调整后的乡（镇）卫生院由政府举办。在邻近城镇、医疗资源较丰富的地方，乡（镇）卫生院要缩小医疗服务规模，主要承担预防保健服务等公共卫生工作。每个县（市）应根据需要，建好几所中心卫生院。要根据乡（镇）卫生院的服务功能、服务人口、服务范围、交通条件和当地疾病的发病情况等核定乡（镇）卫生院的规模、人员。乡（镇）卫生院要按照功能定位，严格控制规模，分流富余人员，压缩多余病床。

　　七、规范乡（镇）卫生院改制。调整后多余的乡（镇）卫生院可以进行资源重组或改制，可转为医院、门诊部、诊所、村卫生室或转作它用。在改制过程中要严格执行国有资产管理法律法规，规范资产评估和运作程序，防止国有和集体资产流失。要妥善安置下岗职工和离退休人员，变现资金要用于原有人员的安置及当地农村卫生工作。要按照《医疗机构管理条例》，对改制后的机构名称、服务内容和项目进行重新核准，变更登记，并根据经营性质在相关部门注册登记。

　　八、改革乡（镇）卫生院管理体制。乡（镇）卫生院人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。积极探索乡（镇）卫生院合作经营多种运营形式，建立有效运行机制。要加强乡（镇）卫生院院长的选拔和任用管理，实行院长任期目标责任制，落实和扩大院长的人事、分配、业务等经营自主权。要定期对乡（镇）卫生院院长进行管理技能和相关政策的培训，提高乡（镇）卫生院院长的管理水平。加强对乡（镇）卫生院院长的考核、监督。

　　九、转变乡（镇）卫生院服务模式。乡（镇）卫生院要坚持以人为本，以人群健康为中心，转变服务模式，拓宽服务内容，深入农村社区、家庭、学校，提供以预防保健、健康教育为主的综合性卫生服务。有条件的地区要逐步推行农村社区卫生服务。

　　十、深化乡（镇）卫生院人事分配制度改革。积极推行人员聘用制度，实行竞争上岗，形成具有生机活力的用人机制。结合推行人员聘用制度，进一步搞活单位内部分配，扩大单位分配自主权，根据按岗、按任务、按业绩定酬的原则，使卫生专业技术人员的收入与其岗位任务、技术能力和工作绩效挂钩。

　　十一、加强村卫生机构建设。村卫生室承担规定的疾病预防、妇幼保健、健康教育、残疾人康复等工作，提供常见病、多发病的一般诊治和转诊服务。鼓励应用中医药（民族医药）诊疗技术为农村居民服务。要按照方便群众、合理配置卫生资源的原则设立村卫生室，邻近行政村可以联合设置卫生室。可采取村民委员会办、乡（镇）卫生院办、乡村联办、社会承办或有执业资格的个人承办等多种形式举办村卫生室。村卫生室要积极提供巡诊和上门服务，有条件的地方可建立农村居民健康档案，签订服务合同，开展社区卫生服务。

　　十二、强化农村卫生服务网络的整体功能。鼓励县（市）、乡（镇）、村卫生机构开展纵向业务合作，加强技术、业务的合作和互补。鼓励县级医疗卫生机构联办或承办乡（镇）卫生院，乡（镇）卫生院联办或承办村卫生室，鼓励城市和县级卫生技术人员到乡（镇）和村、乡级卫生技术人员到村开展服务。注重发挥各级、各类、各种所有制形式医疗卫生机构的优势和特点，提高医疗卫生服务整体质量，使农村居民就近得到安全、有效、经济、方便的医疗卫生服务。公立医疗卫生机构有义务支持当地农村合作医疗制度建设，符合条件的民办医疗机构也可以作为农村合作医疗的定点医疗机构。

　　十三、加强农村卫生机构监督管理。县级卫生行政部门要按照国家有关卫生法律法规，加强全行业管理和卫生监督执法工作，严格农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用的准入，建立并完善农村卫生技术人员考核制度，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位，杜绝不具备执业资格的人员执业，严厉打击非法行医。要加强对乡（镇）、村各类医疗卫生机构建设的规范管理，重点对医疗操作规程、医疗安全与质量、合理用药、一次性医疗用品使用、医疗器械消毒等进行监督检查。进一步完善乡村卫生服务管理一体化，加强乡（镇）卫生院对村卫生室的业务管理和指导，健全各种规章制度，规范村卫生室的服务行为，加强服务质量控制。逐步推行农村卫生机构药品集中采购，也可由乡（镇）卫生院为村卫生室统一代购药品，保证药品质量。县级价格主管部门要规范农村卫生机构价格行为，加强对农村卫生机构执行药品和医疗价格政策的指导和监督检查。

　　十四、加强对农村卫生机构改革和管理工作的组织领导。地方有关部门要统一认识，积极协作，因地制宜，分类指导，制定农村卫生机构改革和管理的相关政策措施，建立和完善各项规章制度，不断推进适应新形势要求的农村卫生服务体系建设，推动农村卫生工作健康发展。

违约能否构成犯罪？
------一起侵犯商标专用权案例分析

朱妙春 詹锐 李媚

企业A系FH牌注册商标所有人，其与制造企业B签订商标使用许可合同，许可企业B制造并销售FH牌商品，企业B在经营活动中，违反了商标使用许可合同中有关商品生产数量及销售方式的约定，向贸易企业C销售了FH牌商品，企业C将FH牌商品出口。随后，企业A发现了企业B与C销售FH牌商品的行为，遂向公安机关举报，要求司法机关按照假冒注册商标罪及销售假冒注册商标的商品罪追究企业B与C的刑事责任。
本案的争议焦点在于，企业B违反商标使用许可合同制造并销售FH品牌商品的行为，是否属于刑法及相关司法解释规定的“未经注册商标所有人许可，在同一种商品上使用与其注册商标相同的商标”， 应当依照假冒注册商标罪追究刑事责任的行为？第三人企业C购买并销售该违约生产的商品的行为，是否属于刑法及相关司法解释规定的“销售明知是假冒注册商标的商品”， 应当依照销售假冒注册商标的商品罪追究刑事责任的行为？ 对此，有三种观点：
第一种观点认为，刑法及相关司法解释中“未经注册商标所有人许可”的含义应当作广义解释，只要是违反了注册商标权所有人的意思表示，包括尽管与注册商标所有人签订了商标使用许可合同，但违反该合同的情况，均应当视为“未经注册商标所有人许可”，故企业B构成假冒注册商标的商品罪；第三人企业C购买并销售使用了该FH牌商标的商品的行为应认定为销售假冒注册商标的商品罪的行为。
第二种观点认为，“未经注册商标所有人许可”的含义不宜作扩大化解释，企业B与注册商标所有人企业A签订商标使用许可合同在先，随后违反该商标使用许可合同的行为性质属于民事违约行为，与刑法及相关司法解释规定的“未经注册商标所有人许可”有本质的区别，其使用（制造并销售）该FH牌商标的行为不应当构成刑法及相关司法解释中规定的假冒注册商标罪，第三人企业C购买并销售使用了该FH牌商标的商品的行为不应认定为销售假冒注册商标的商品罪的行为。
还有一种折衷的观点认为，在双方签订了商标使用许可合同的情况下，对该合同的违反是否视为刑法及相关司法解释中“未经注册商标所有人许可”的情形应当结合具体的案情分析而定，如违反合同的行为是否构成根本违约？是违反了有关产品品质的约定还是关于生产数量、销售方式的约定？违约涉及金额在整个合同中所占的比重？该合同条文对此类违约行为如何定性？等等。同样，应当依据行为人的违约行为性质来判断第三人企业C购买并销售使用该注册商标的商品行为是否属于刑法及相关司法解释中规定的“销售假冒注册商标的商品”。
笔者赞同第二种观点，其理由如下：
第一，法无明文规定不为罪，民事合同违约不应构成犯罪。
企业B使用FH牌注册商标是经过注册商标所有人企业A的许可，双方签订了商标使用许可合同，该合同是民事合同，违反商标许可合同的实质是违反民事合同，违反民事合同应当承担民事责任，承担刑事责任显然没有法律依据。在我国法律体系中，无论是刑法，还是民法通则及合同法，都没有违反民事合同构成犯罪，应当承担刑事责任的规定 。根据刑法罪行法定原则，法无明文规定不为罪，故被许可方违反商标许可合同，不应承担刑事责任。
第二，企业B违反商标使用许可合同的行为不具有犯罪的社会危害性。
目前，在我国刑法学界，对于知识产权犯罪的定义有很多，一般认为，知识产权犯罪，是指我国刑法所规定的，未经知识产权所有人许可，非法利用其知识产权，侵犯国家对知识产权的管理制度和知识产权权利人的合法权益，情节严重的行为。我国刑法分则将侵犯知识产权罪单独作为一节归类在破坏社会主义市场经济秩序罪中，知识产权犯罪不仅侵害了知识产权权利人的利益（如专利权、商标专用权等），还违反了知识产权法律制度和管理制度、扰乱了市场经济秩序、危害了国家经济增长，即知识产权犯罪的客体是复杂客体。假冒注册商标的行为，一般表现为两种形式：一是假冒他人注册商标的商品不属于伪劣商品，即行为人在自己生产、销售的同种类合格产品上假冒他人的注册商标；二是假冒他人注册商标的商品同时又是伪劣商品，即行为人在自己生产、销售的伪劣商品上，假冒他人同种类商品的注册商标。前述两种情况的假冒行为不仅侵害了商标所有人的商标专用权，侵犯了消费者的合法权益，还违反了国家商标管理制度、扰乱了市场经济秩序，上述行为情节严重的，即构成假冒注册商标罪。
本文讨论的案例中情形则明显不属于前述两种情况，企业A与企业B双方签订了商标使用许可合同，制造生产FH牌商品的行为经过注册商标所有人企业A的许可，该授权的事实是客观存在的，受法律保护的，同时企业B生产制造的商品是“真品”，并非“假冒品”，即商品的原始来源是合法的，即使后续存在违反许可合同的情况，在一定程度上侵害了注册商标所有人的商标专用权，也只属于民事违约行为，这种违约行为没有违反国家的商标管理制度、扰乱市场经济秩序，更没有侵犯消费者的合法权益，故该行为显然不具备犯罪的本质特征社会危害性，从打击假冒注册商标罪犯罪活动的立法本意来看，该行为不构成犯罪。
第三，不能机械地理解刑法及相关司法解释中“经过注册商标所有人许可”的含义，将任何违反商标使用许可合同的行为均视为“未经注册商标所有人许可”的涉嫌犯罪行为。
注册商标所有人与行为人签订商标使用许可合同，许可行为人使用其注册商标的含义是广泛的，首先就表现为注册商标所有人“同意使用”的意思表示，即授权被许可方使用（包括制造、销售等）其注册商标。其次还有更广泛的含义，即注册商标所有人通过使用许可合同的约定，约定合同双方的权利义务，确保被许可方使用其商标的商品品质，确保双方的收益。经过授权许可生产的商品，其生产制造销售过程中均受商标使用许可合同的约束，受注册商标所有人指导，商品的产品规格、质量、品质、商标标识等一般都受注册商标权所有人控制，使被许可方生产的商品与注册商标所有人的品牌商品保持一致，签约双方对此都负有合同义务。一旦商标使用许可合同成立生效，即表示被许可方有权使用该注册商标，其使用行为授权合法性都已确定无疑，至于在何种程度上的使用，充其量是违约而已。
在与之类似的还有出版行业中的委托印刷合同，出版发行单位委托印刷单位依照图书母版印刷图书的，印刷单位违反双方合同超额印刷，超出部分的书籍，在出版界被称之为“盗印图书”，以与未经专有出版权人授权而印刷“盗版图书”的行为相区别。盗印图书方一般要承担民事违约责任，同时由文化主管部门追求其行政责任，而“盗版图书”的行为则往往会构成犯罪。
第四，将违反商标使用许可合同行为认定为犯罪，不利于维护刑法的严肃性，不利于维护经营者的合法权益。
注册商标所有人与被许可方签订的商标使用许可合同是一类专业性较强的民事合同，其内容一般应当包括许可使用得商标及其注册证号、许可使用的商品范围、许可使用的期限、商标标识提供方式、商品（服务）质量监督条款，商品（服务）表明双方名称、产地条款等，对这些事宜如果约定不清，或者存在重大误解，极易出现客观上被许可人违约的情形，商标使用许可合同约定的条款较多，涉及到方方面面，从品牌商业运作到具体的生产制造过程，被许可方在合同履行过程中，也容易在细节上违反某些规定。另外双方在签订商标使用许可合同时，许可人一般处于优势地位，合同中可能存在显示公平的条款，从而造成合同实施过程中被许可方违约发生。由此可见，合同双方尤其是被许可方违反商标使用许可合同的情况在生活实践中会经常发生。民事合同的履行发生纠纷，应当通过民事程序进行解决，例如，当事人可以行使撤销权及不安抗辩权，依据合同法主张许可合同无效，要求变更或者撤销合同等等，通过民事程序足以解决问题，以维护其合法权益。相反，如果一旦被许可方涉嫌违反商标使用许可合同中的任何条款，都认定为刑法及相关司法解释中“未经注册商标所有人许可”，进而通过刑事程序来追究其假冒注册商标的商品罪的刑事责任，这就无异于滥用国家司法权，侵害经营者的合法权益，这显然是荒谬的。那么是否应当根据被许可方违反商标使用许可协议的具体情形判断是否承担刑事责任呢？笔者认为这也是不恰当的，且不说对民事合同的违约行为追究刑事责任没有法律依据，即使存在法律依据，又依据何种标准来认定哪种程度的违约行为是构成犯罪？这种不确定性会严重影响刑法的严肃性，危害社会稳定。
第五，违反商标使用许可合同构成犯罪，与国际上的商标保护制裁标准不相一致，也不符合目前我国司法实践中的做法。
我国保护知识产权的标准应当与国际接轨，但是也应结合我国国情，建立适合我国现状的知识产权保护制度，保护力度不宜高出发达国家的标准。从目前国内外的司法实践来看，未见有违反商标使用许可协议构成犯罪的先例。2004年我市某区检察院对一例违反商标使用许可合同，擅自生产将某品牌的领带、皮带、皮包等商品向外销售的行为以假冒注册商标罪提起公诉，经相关方面研究后，最后检察院做出撤诉决定，告知商标权人通过民事程序解决纠纷，尽管这一案例所涉及的注册商标系由外国企业所有，但是法律面前人人平等，中国国内企业之间的商标纠纷案件也应当依照同样的法律原则进行处理，否则将招致在我国营业的外国企业及个人就其享受的“国民待遇”提起异议。
综上，企业B制造并销售FH牌商品的行为不属刑法及相关司法解释中规定的假冒注册商标行为，不应定性为假冒注册商标罪的行为。企业C从B处购买并出口该FH牌商品的行为当然也不属刑法及相关司法解释中规定的销售假冒注册商标的商品的行为，因而也就不能追究其刑事责任。相关权利人可以通过民事程序追究违约人及侵权人的民事责任。
侵犯知识产权犯罪作为法定犯罪，随着科技进步与市场经济的发展，其外延存在着不断扩展的趋势，此种不确定状态导致知识产权领域内的行为模式不断翻新，而刑法对法定犯罪的规定却是相对稳定的，如何达到两者之间的平衡，在保护知识产权权利人合法利益的同时，也维护好经营者跟消费者的合法权益，值得我们认真研究。目前，我国市场经济蓬勃发展，许可使用注册商标的商业行为日渐增多，出现违犯商标使用许可合同引起纠纷也屡见不鲜，对此我们呼吁立法机关尽快完善相关法律规定，以填补这一法律空白。

(作者朱妙春、詹锐、李媚均系上海执业律师）