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广东省东莞市人民政府


东府令第79号



东莞市公路路政管理规定


东莞市人民政府令

第79号

　　《东莞市公路路政管理规定》已经市人民政府同意，现予发布。

市　长　刘志庚
　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年八月二十九日
东莞市公路路政管理规定
第一章 总 则

第一条 为加强公路管理，提高路政管理水平，保障公路的完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）、《路政管理规定》、《广东省公路条例》及其他有关法律、行政法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于我市行政区域内的国道、省道、县道、乡道的路政管理。
　　本规定所称路政管理，是指市交通主管部门及公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》、《广东省公路条例》及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施（以下统称“路产”）的行政管理行为。
第三条 路政管理工作遵循“统一管理、分级负责、依法行政”的原则。
　　市交通主管部门负责全市公路路政管理工作，市公路管理机构和市交通主管部门设置的地方公路管理机构（以下统称公路路政管理机构）负责路政管理具体工作。
　　市公路管理机构负责国道、省道（高速公路除外）路政管理的具体工作。
　　市地方公路管理机构负责县道、乡道及地方投资建设的高速公路路政管理的具体工作。
　　镇人民政府（区办事处）负责本行政区域内乡镇道路的建设和养护工作。
第四条 公路路政管理机构的路政管理职责如下：
（一）宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章；
（二）保护路产；
（三）实施路政巡查；
（四）管理公路两侧建筑控制区；
（五）维持公路养护作业现场秩序；
（六）参与公路工程交工、竣工验收；
（七）依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的行为；
（八）法律、法规规定的其他职责。
第五条 公路建筑控制区的范围为：国道G107、省道S256（广深公路）厚街至虎门段、S358长安至虎门段、X237沙太公路、北潢公路、万道公路从公路中线起两侧各38米；其余省道、县道（市联网公路）从公路中线起两侧各30米；高速公路（包括现状和规划的高速公路）从公路中线起两侧各70米；乡道从公路两侧边沟（截水沟或坡脚护坡道）外缘起算（无边沟的，从路侧防撞栏或机动车道外缘不少于5米起算）不少于5米。
第六条 任何单位和个人不得非法破坏、损坏或者占用路产。

第二章 路产管理

第七条 在公路及公路用地范围内禁止下列行为：
　　（一）非法设置路障、占道经营，堆放杂物，打谷晒粮，积肥制坯及其他影响公路畅通的行为；
（二）倾倒垃圾余泥，乱设广告、标牌，向公路或者利用公路排水设施排污，车辆装载泥砂石、杂物抛落路面或者其他污染公路的行为；
（三）毁坏、擅自移动或者涂改公路附属设施；
（四）堵塞公路排水系统，擅自利用桥梁、涵洞或者公路排水设施设闸、筑坝蓄水；
（五）利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃、易爆、有毒的气、液体管道；
（六）其他侵占、破坏、损坏公路路产，危及公路安全的行为。
　　在封闭式公路上，除禁止上述行为外，还禁止下列行为；
（一）拖拉机、摩托车、非机动车、行人和牲畜进入；
（二）停车上下乘客、装卸货物；
（三）拦截或者检查车辆（法律、行政法规另有规定的除外）。
第八条 需利用、占用公路、公路用地的下列行为，应当经公路路政管理机构批准：
（一）公路接线、设置道口；
（二）拆除分隔带；
（三）埋设管线、设置电杆、变压器和其它设施；
（四）修建跨（穿）越公路的各种桥梁、牌楼、涵洞、渡槽、隧道、管线等设施；
（五）履带车、铁轮车及其他有损公路路面的车辆上路行驶；
（六）其它利用、占用公路、公路用地的行为。
第九条 更新、砍伐公路用地上的树木，应当根据《公路法》、《广东省公路条例》的规定，事先报经公路路政管理机构批准同意。
第十条 在公路的大、中型桥梁、渡口上下游各200米，小型桥（涵）上下游各80米，公路隧道上方和洞口外100米范围内，禁止下列行为（正常的公路和航道养护除外）：
（一）采沙石、挖掘、修筑堤坝、缩窄或扩宽河床、烧荒、刷坡、爆破、取土、砍伐以及其他类似行为；
（二）倾倒垃圾、污物，堆放或倒运物资，停泊客货船只、竹木排筏，停放装载危险品的车辆以及其他类似行为；
（三）其他妨碍公路桥梁、渡口码头、隧道安全畅通的行为。
第十一条 对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。行驶的车辆对公路造成较大损害时，必须立即停止行驶，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方可驶离。
第十二条 公安机关交通管理部门在处理交通事故时，对涉及路产的，应及时告知公路路政管理部门并协助处理，公路路政管理部门有权要求当事人赔偿路产损失。
第十三条 进行改建、扩建和公路养护大、中修工程施工，施工单位应当事先征得公路路政管理机构的同意；对因施工影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，按公路施工、养护规范堆放材料，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的施工标志、安全标志和绕道行驶标志，采取防护措施；施工人员应当穿着统一安全标志，作业车辆、机械必须设置作业标志。施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经公路路政管理机构和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。
　　因恶劣天气、自然灾害、工程施工等原因需关闭公路的，由公安机关交通管理部门实行交通管制，并向社会公告，采取措施疏导、恢复交通。

第三章 路政管理许可

第十四条 因修建铁路、电力设施、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照《公路法》第四十四条第二款的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和设计图。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）地点（公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路界桩的距离）；
（三）安全保障措施；
（四）施工期限；
（五）修复、改建公路的措施或者补偿数额。
第十五条 跨越、穿越公路，修建桥梁、行人通道、渡槽或者架设、埋设管线等设施，以及在公路用地范围内架设、埋设管（杆）线、电缆等设施，应当按照《公路法》第四十五条的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和设计图。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）地点（公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路界桩的距离）；
（三）安全保障措施；
（四）施工期限；
（五）修复、改建公路的措施或者补偿数额。
第十六条 铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具需要在公路上行驶的，应当按照《公路法》第四十八条的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和车辆或者机具的行驶证件。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）行驶路线及时间；
（三）行驶采取的防护措施；
（四）补偿数额。
第十七条 超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，确需在公路上行驶的，按照《公路法》第五十条和交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》办理。
第十八条 在公路两侧设置公路标志以外的其他标志，应当按照《公路法》第五十四条、《广东省公路条例》第二十四条的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和设计图。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）标志的内容;
（三）标志的颜色、外廓尺寸及结构；
（四）标志设置地点（公路名称、桩号）；
（五）标志设置时间及保持期限；
（六）修复措施或者补偿数额。
第十九条 在公路上增设平面交叉道口，应当按照《公路法》第五十五条的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和设计图或者平面布置图。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）地点（公路名称、桩号）；
（三）施工期限；
（四）安全保障措施；
（五）修复措施或者补偿数额。
第二十条 在公路用地范围及公路两侧建筑控制区内埋设管（杆）线、电缆等设施，应当按照《公路法》第五十六条第一款的规定，事先向公路路政管理机构提交申请书和设计图。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）地点（公路名称、桩号及与公路边坡外缘或公路界桩的距离）；
（三）安全保障措施；
（四）施工期限；
（五）修复措施或者补偿数额。
第二十一条 更新砍伐公路用地上的树木，应当依照《公路法》第四十二条第二款的规定，事先向路政管理机构提交申请书。
　　申请书应包含以下主要内容：
（一）主要理由；
（二）地点（公路名称、桩号）；
（三）树木的种类和数量；
（四）安全保障措施；
（五）时间；
（六）补种措施。
第二十二条 公路路政管理机构应当于自接到申请书之日起15日内作出决定。作出批准或者同意的决定的，应当签发相应的许可证；作出不批准或者不同意的决定的，应当书面告知，并说明理由。

第四章 路政案件管辖

第二十三条 路政案件由案件发生地的县级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构管辖。
第二十四条 对管辖发生争议的，报请共同的上一级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构指定管辖。
　　下级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构对属于其管辖的案件，认为需要由上级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构处理的，可以报请上一级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构决定。
　　上一级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构认为必要的，可以直接处理属于下级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构管辖的案件。
第二十五条 报请上级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构处理的案件以及上级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构决定直接处理的案件，案件发生地的县级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构应当首先制止违法行为，并做好保护现场等工作，上级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构应当及时确定管辖权。

第五章 公路赔偿和补偿

第二十六条 公民、法人或者其他组织造成路产损坏的，应向公路路政管理机构缴纳路产损坏赔（补）偿费。
　　公路赔（补）偿费标准，按省交通、财政、价格主管部门制定的标准执行。
第二十七条 根据《公路法》第四十四条第二款，经批准占用、利用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有技术标准予以修复、改建或者给予相应的补偿。
第二十八条 本规定颁布前已在“公路建筑控制区”内修建的永久性构造物和设施，按下列情况处理：
（一）一九八○年十月十八日前，在《印发〈东莞县公路路政管理暂行规定〉》（东府〔1980〕47号文）规定范围内（公路边沟外缘国道15米，省道、县道10米）修建，影响公路扩建、改建或交通安全的，应予拆迁；拆迁时按有关规定给予补偿。
（二）一九八○年十月十八日至一九八七年十二月三十一日期间，在东府〔1980〕47号文规定范围内修建的，均属违章建筑，必须无偿拆除；与公路管理部门签定协议的，按原协议执行。
（三）《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路条例》）实施前，在东府〔1980〕47号文规定范围外，《公路条例》规定范围内（公路边沟外缘国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米）修建的，如公路改造扩宽需拆迁时，应给予适当的补偿。
（四）《公路条例》实施后，在《公路条例》规定范围内修建的，均属违章建筑，必须无偿拆除。
第二十九条 路产损坏事实清楚，证据确凿充分，赔偿数额较小，且当事人无争议的，可以当场处理。
　　当场处理公路赔（补）偿案件，应当制作、送达《公路赔（补）偿通知书》，收取公路赔（补）偿费并出具收费凭证。
第三十条 除本规定第二十九条规定可以当场处理的公路赔（补）偿案件外，处理公路赔（补）偿案件应当按照下列程序进行：
　　（一）立案；
（二）调查取证；
（三）听取当事人陈述和申辩或听证；
（四）制作并送达《公路赔（补）偿通知书》；
（五）收取公路赔（补）偿费；
（六）出具收费凭证；
（七）结案。
　　调查取证应当询问当事人及证人，制作调查笔录；需要进行现场勘验或者鉴定的，还应当制作现场勘验报告或者鉴定报告。
第三十一条 本规定对公路赔（补）偿案件处理程序的具体事项未作规定的，参照《交通行政处罚程序规定》办理。办理公路赔（补）偿案件涉及路政处罚的，可以一并进行调查取证，分别进行处理。
第三十二条 当事人对《公路赔（补）偿通知书》认定的事实和赔（补）偿费数额有异议的，可以向公路路政管理机构申请复核。
　　公路路政管理机构应当自收到公路赔（补）偿复核申请之日起15日内完成复核，并将复核结果书面通知当事人。
　　本条规定不影响当事人依法向人民法院提起民事诉讼的法定权利。
第三十三条 公路赔（补）偿费应当用于受损公路的修复，不得挪作他用。

第六章 行政强制措施

第三十四条 对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆，公路路政管理机构应当依据《公路法》第八十五条第二款的规定，签发《责令车辆停驶通知书》，责令该车辆停驶并停放于指定场所。调查、处理完毕后，应当立即放行车辆，有关费用由车辆所有人或者使用人承担。
第三十五条 违反《公路法》第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志，依法责令设置者限期拆除，逾期不拆除的，依照《公路法》第七十九条的规定强行拆除。
第三十六条 违反《公路法》第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管（杆）线、电缆等设施，依法责令建筑者、构筑者限期拆除，逾期不拆除的，依照《公路法》第八十一条的规定强行拆除。
第三十七条 依法实施强行拆除所发生的有关费用，由设置者、建筑者、构筑者负担。
第三十八条 依法实施路政强行措施，应当遵守下列程序：
（一）制作并送达路政强制措施告诫书，告知当事人作出拆除非法标志或者设施决定的事实、理由及依据，拆除非法标志或者设施的期限及当事人依法享有的权利；
（二）听取当事人陈述和申辩；
（三）复核当事人提出的事实、理由和依据；
（四）经督促告诫，当事人逾期不拆除非法标志或者设施的，制作并送达路政强制措施决定书；
（五）实施路政强制措施；
（六）制作路政强制措施笔录。
　　实施强行拆除涉及路政处罚的，可以一并调查取证，分别处理。
第三十九条 有下列情形之一的，可依法申请人民法院强制执行：
（一）当事人拒不履行公路行政处罚决定；
（二）依法强行拆除受到阻挠。
第四十条 公路路政管理机构依照《公路法》及《广东省公路条例》有关规定实施行政强制措施。

第七章 监督检查

第四十一条 市交通主管部门和市公路管理机构应当依法对有关公路管理的法律、法规、规章执行情况进行监督检查。
第四十二条 公路路政管理机构应当加强路政巡查，依法查处各种侵占、损坏路产及其他违反公路管理法律、法规和本规定的行为。
第四十三条 路政管理人员依法在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时，任何单位和个人不得阻挠。
第四十四条 公路养护人员发现破坏、损坏或者非法占用路产和影响公路安全行为的，应当予以制止，并及时向公路路政管理机构报告，协助路政管理人员实施日常路政管理。
第四十五条 公路经营者、使用者和其他有关单位、个人，应当接受并配合路政管理人员依法实施的监督检查。
第四十六条 对公路造成较大损害的车辆，必须立即停驶，保护现场，并向公路路政管理机构报告。
第四十七条 市交通主管部门或市公路管理机构应当对路政管理人员的执法行为加强监督检查，对其违法行为应当及时纠正，依法处理。

第八章 行政处罚

第四十八条 有下列违法行为之一的，依照《公路法》第七十六条的规定，责令停止违法行为，并可处三万元以下的罚款：
　　（一）违反《公路法》第四十四条第一款规定，擅自占用、挖掘公路的；
（二）违反《公路法》第四十五条规定，未经同意或者未按照公路工程技术标准的要求修建跨越、穿越公路的桥梁、渡槽或者架设、埋设管线、电缆等设施的；
（三）违反《公路法》第四十七条规定，未经批准从事危及公路安全作业的；
（四）违反《公路法》第四十八条规定，铁轮车、履带车和其他可能损害路面的机具擅自在公路上超限行驶的；
（五）违反《公路法》第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的；
（六）违反《公路法》第五十二条、第五十六规定，损坏、移动、涂改公路附属设施或者损坏、挪动建筑控制区的标桩、界桩，可能危及公路安全的。
第四十九条 有下列违法行为之一的，依照《公路法》第七十七条的规定，责令停止违法行为，并可处五千元以下罚款：
（一）违反《公路法》第四十六条规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的；
（二）违反《公路法》第五十一条规定，将公路作为检验机动车辆制动性能的试车场地的。
第五十条 违反《公路法》第五十三条规定，造成公路损坏未报告的，依照《公路法》第七十八条的规定，处以一千元以下罚款。
第五十一条 违反《公路法》第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，依照《公路法》第七十九条的规定，责令限期拆除，并可处二万元以下罚款。
第五十二条 违反《公路法》第五十五条规定，未经批准在公路上设置平面交叉道口的，依照《公路法》第八十条的规定，责令恢复原状，处五万元以下罚款。
第五十三条 违反《公路法》第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，依照《公路法》第八十一条的规定，责令限期拆除，并可处五万元以下罚款。
第五十四条 市交通主管部门及市公路管理机构依照《公路法》及《广东省公路条例》有关规定实施行政处罚。
第五十五条 实施路政处罚的程序，按照《交通行政处罚程序规定》办理。

第九章 附 则

第五十六条 路政管理文书的格式，按交通部统一制定格式。
第五十七条 本规定由市交通局负责解释。
第五十八条 本规定自2005年10月1日起施行。1992年10月23日市人民政府发布的《东莞市公路路政管理规定》同时废止。



党的领导、人大监督

与检察独立的辨证关系

●方 良 方跃彪

【内容提要】党的领导、人大监督与检察独立⑴并非一种对立、排斥的关系，而是一种对立统一、相辅相成的辨证关系。在检察事业当中，首先，若要坚持、维护和实现党的领导，则必须坚持、维护和实现检察独立；而坚持、维护和实现了检察独立，也就坚持、维护和实现了党的领导。其次，坚持、维护和实现人大监督，有利于检察独立的社会环境和政治条件的逐步形成；而坚持、维护和实现检察独立，则有利于保障人大监督职能的正确履行和顺利实现。
【关键词】 党的领导 人大监督 检察独立


在我国现有的宪政架构之下，检察机关必须在党的领导与人大监督之下开展工作。然而检察权外在的司法属性及其本身所蕴含的保护人权、维护法制统一和司法公正的内在品质亦即其所追求的价值目标，决定了检察独立不仅仅只是一项司法原则，而且更应该是一项人权（保护）原则与宪政原则。因此，在党的领导、人大监督与检察独立之间，是否存在对立统一的辨证关系，值得我们进行探讨和研究。而笔者所提出的答案则是肯定的。
一、党的领导与检察独立的辨证关系
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。
当年，中国共产党正是以其科学的政治主张和千百万共产党人的流血牺牲，领导全国各族人民，经过长期的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争，取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民民主专政的中华人民共和国。因此，新中国成立后，经作为国家根本大法、具有最高法律效力的宪法的确认，中国共产党成为了国家的领导党与执政党。这
既是历史的选择，亦是历史的必然。
然而，“建国50多年来，我们党在建党理论上还没有自觉到实现由革命党到执政党的转变，也没有从理论与实践上弄清作为领导党与作为执政党的区别。因而长期不能适应掌握政权后和在国家建设中，党的性质、地位、作用、职能、治国方略、领导方式方法等等的质的变化或部分质的变化，未能实现这一系列由此岸到彼岸的历史性的过度。”⑵仅就党检的关系模式而言，即使十年“文革”动乱时期不计在内，早在一九五四年宪法中即已确立的检察独立这一人权（保护）原则、宪政原则与司法原则，却在近四十年的时间里也一直未能真正地确立起来并得到普遍的遵从。以党代检，党权破坏或损害检察独立之事时有发生。究其根本原因，笔者认为，这主要就是我们一直以来在国家政务中将党的领导权完全等同于执政权所致。⑶在这种党检、党审关系模式之下，从党中央到地方党委，都可以打着服从党的领导、与党中央或党委保持一致的旗号，事前不受任何限制、事后也不受任何追究地给检察机关和审判机关发号施令，破坏和损害我国包括检察独立和审判独立在内的司法独立原则。⑷而面对来自党中央或地方党委的号令，检察机关和审判机关即使明知其违反宪法和法律，也只能听命屈从，根本就无法加以抗拒。否则，司法机关将承担着很大的风险（个人可能丢官，机关可能失财），往往还要付出很大的代价。前几年在全国范围内影响极大、颇受关注的原河南省平顶山市政法委书记李长河腐败案，其在任舞钢市市委书记期间，恣意破坏和损害司法独立，制造吕净一冤狱案之行为，可以说是在现行这种党检、党审关系模式之下造成司法腐败的一个最具典型意义的案例。
事实上，在掌握国家政权并决定实行宪政之后，对于作为一个整体且一身兼二任，既是领导党又是执政党的中国共产党来说，其领导权并不完全等同于执政权。在权能、来源和范围上，二者虽然有着密切的联系，但更有着质的区别。作为领导党，其领导权并非国家权力，而只是一种政治思想权威。这种政治思想权威“主要是靠它所倡导的科学的政治理想和主义的思想吸引力，它的治国纲领、路线、政策所正确体现的人民意志与利益的政治引导力，它的组织和党员干部全心全意为人民服务和为人民利益牺牲奋斗的精神感召力，而赢得人民群众的拥戴，并为宪法（序言）所确认”。而且“其领导权威影响所及的范围，包括了国家政务活动与全部社会
生活，要比作为执政党的权力涉及范围宽广得多。其代表性与联系群众的面也广大得多”⑸然而，作为一种政治思想权威而非国家权力，党的领导权并不具有国家强制力，因而其只能“发号”而不能“施令”。也就是说，党对国家和社会的领导，主要是通过制定治国的路线、方针和政策去进行指导和号召，以其政治思想权威使人信从。只能通过向国家权力机关提出立法建议和推荐人选，经过法定程序，使党的主张上升为国家意志即宪法和法律，使党推荐的人员当选为国家政权机关的领导人员，进而通过由这些当选的党员干部与国家政权机关中的党组和党委所构成的执政党，⑹依照宪法和法律的规定来行使执政权。而绝不能以仅在党内发生效力的党的强制力去直接指挥、命令、强制国家政权机关与全体人民服从党的决定。
在此，党的领导与党委的领导，二者之间的关系也是一个必须加以厘清的问题。在现实当中，我们往往把坚持、维护和服从党的领导理解为坚持、维护和服从党委的领导，将其二者也完全等同起来。事实上，党委的领导也并不完全等同于党的领导。由经党向国家权力机关推荐而当选为国家政权机关领导人员的党员干部与国家政权机关中的党组和党委所构成的执政党，是在国家政务中贯彻执行党的路线、方针和政策，坚持、维护和实现党的领导的主要力量和领导体制，其在各级国家政权机关中“执政”的党组织和党员干部，按照立法、行政和司法机关的系统划分，依法接受中央的领导和上级党政的领导，也就是坚持、维护和实现了党的领导，无须同级党委再君临其上去发号施令。而地方各级党委的基本职责，除了执行上级党组织的指示和同级党代会的决议，领导本地方的党务工作，定期向上级党委报告工作之外，主要就应该是保证和监督在同级国家政权机关中“执政”的党组织和党员干部贯彻执行党的路线、方针和政策，依法执政，而不能成为凌驾于国家政权机关之上的权力机关，其领导人更不能成为称霸一方的太上皇。因为，根据国家的民主和法治原则，根据宪法和党章的规定，党的领导机关与其领导人只是由党员选举产生的，根本就不具备凌驾于经国家主人即公民选举产生的国家政权机关之上的合法性。⑺换一个角度说，前文提及的李长河恣意破坏和损害司法独立、制造吕净一冤狱案之行为，也就是这种将党委的领导等同于党的领导所带来的恶果。
而作为执政党，其执政权则是一种国家权力，是人民主权的让渡。只有通过人民的直接或间接选举，在当选之后才能执政，才能取得组成国家
政权机关、行使国家权力的合法资格。而且其执政权所能施及的范围，主要限制在一个“政”字即国家的政务之上，包括立法工作、行政工作与司法工作。虽然，执政权作为国家权力而具有国家强制力，权力相对方一般必须遵从。但是，作为人民主权的让渡，执政权又必须受到由人民意志转化而成的国家意志即宪法和法律的制约或约束，即执政党必须依法执政。也就是说，执政党虽然由经党向国家权力机关推荐而当选为国家政权机关领导人员的党员干部与国家政权机关中的党组和党委所构成，然其并不能以党的名义去直接行使立法、行政、司法等国家权力，而是必须依照经过法定程序，由党所正确反映和集中了的人民意志转化而成的国家意志即宪法和法律，并以国家和国家政权机关的名义行使之，从而实现党对国家政务的领导。
此外，作为执政党，其不仅要接受来自全体人民的监督，而且还要接受来自党内的监督，即领导党的监督。而作为领导党，其不仅要通过党内的系统对执政党进行监督，而且还要自觉地领导全体人民对执政党进行监督。⑻
从党的领导权与执政权二者之间既有密切联系又有质的区别的关系我们可以看出，坚持党的领导，并非是以党的领导权来代替执政权，以党的名义去直接行使国家权力；而坚持依法执政，也绝非以执政权来代替党的领导权，排斥党对国家和社会的领导。正如江泽民同志在党的十六大报告中所指出的：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。
检察机关作为国家政权机关的有机组成部分，其检察权则系国家权力（亦即党的执政权）之一支。检察权外在的司法属性及其本身所蕴含的保护人权、维护法制统一和司法公正的内在品质亦即其所追求的价值目标，决定了检察独立不仅仅只是一项司法原则，而且更应该是一项人权（保护）原则与宪政原则。尽管我国宪法关于检察独立的内容规定不尽如人意，还存在着便于党和国家权力机关对其进行干涉或破坏的立法上的漏洞。⑼但是，宪法作为具有最高法律效力的国家根本大法，系党的主张和人民意志
相统一的最集中和最高级的体现，它在规定了检察独立的同时，同样也规定了党必须在宪法和法律的范围内活动。而且党章也规定了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。“党要在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。因此，党的领导与检察独立并非一种对立、排斥的关系，而是一种对立统一、相辅相成的辨证关系。在检察事业当中，若要坚持、维护和实现党的领导，则必须坚持、维护和实现检察独立；而坚持、维护和实现了检察独立，也就坚持、维护和实现了党的领导。任何对检察独立的破坏和损害，就是对党的领导权（威）和执政权的破坏和损害。
令人欣喜的是，江泽民同志在党的十六大报告中还提出了“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。要“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。要“按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自的章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带”。显然，党的十六大报告不仅为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向，而且也为建立新型的党检、党审关系模式指明了方向。即在检察机关和审判机关中“执政”的党组织和党员干部，只要其依法接受中央的领导和上级党政的领导，也就是坚持、维护和实现了党对检察事业和审判事业的领导。党委与检、审两家的关系，仅限于党委向同级国家权力机关推荐人选，经过法定程序，使他们当选为检察机关和审判机关的领导人员，并对他们进行监督。可以预见，我国包括检察独立和审判独立在内的司法独立，作为我国的一项人权（保护）原则、宪政原则和司法原则，在不久的将来必将得到真正的确立和普遍的遵从。
二、人大监督与检察独立的辨证关系
根据我国宪法的规定，我国所实行的政治体制与西方民主国家所实行
的“三权分立”的政治体制完全不同，我国所实行的政治体制是“人大统一领导下的一府两院制”。也就是说，在我国现行的政治体制之下，人民代表大会即人大机关是国家的最高权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由其产生，对其负责，受其监督。
若从权力划分的角度来看，则我国对国家权力的划分并不像西方民主国家“三权分立”的划分方法那样，仅将国家权力作一次性划分，将之划分为立法、行政、司法三项彼此平行、各自独立、相互制约的权力。我国对国家权力的划分属于二次划分。第一次划分，是由作为国家主权所有者的人民以选民的身份，通过直接选举或间接选的方式，将全部的国家权力委托给人大机关行使。第二次划分，则是由作为国家权力所有者——人民——唯一代表的人大机关，将国家权力中的行政权和司法权（包括审判权和检察权）分别授予由其产生、对其负责、受其监督的行政机关、审判机关、检察机关行使。经过二次划分，人大机关最后所拥有的国家权力中的立法权，以及因其作为国家权力所有者——人民——的唯一代表对行政、审判、检察机关进行授权后而产生的、对行政、审判、检察机关进行监督的监督权，自然就是国家权力体系中的第一级权力。与此相对应，人大机关自然就是国家的一级权力机关即最高权力机关。相对于人大机关的立法权和监督权而言，行政机关、审判机关、检察机关的行政权、审判权、检察权，自然就是国家权力体系中的第二级权力。与此相对应，行政机关、审判机关、检察机关自然就是人大机关之下的国家二级权力机关。
在我国这种“人大统一领导下的一府两院制”的政治体制之下，人大机关首先是国家权力所有者——人民——在本级国家政权机关中的唯一代表，其次才是国家权力的行使主体之一。作为国家权力所有者——人民——在国家政权机关中的唯一代表，人大机关的法律地位高于其他一切国家机关。只有在作为国家权力的行使主体之一时，人大机关与其他国家机关的法律地位才是平等的。⑽
仅从检察机关与人大机关的法律关系来看，作为国家二级权力机关的检察机关，虽由作为最高权力机关的人大机关产生，但在作为国家权力所有者——人民——唯一代表的人大机关将国家权力中的检察权授予检察机关之后，人大机关也就丧失了其对检察权的行使权，其对检察机关所拥有的就只是一种监督权而已，检察权最终只能由检察机关依法独立行使。而
检察权外在的司法属性与其本身所蕴含的保护人权、维护法制统一和司法公正的内在品质即其所追求的价值目标，也决定了检察权必须由检察机关依法独立行使。我国宪法中关于检察独立原则的规定，只不过是检察权外在属性与其内在品质的法律表现形式而已。
然而，检察独立与司法独立中的另一项原则审判独立一样，并非一项绝对的、无条件的金科玉律，它除了必要性之一面外，还有着相对性之一面。其相对性主要表现在，一是检察独立的确立以检察机关的理性化为前提，检察独立的程度应当与检察机关理性化的程度相当，至少不能有明显的不协调。因为检察独立意味着检察机关和检察官在行使检察权时具有独立自主性，若检察机关理性不足，缺乏合格的检察官与公正的程序，检察的公正性受到普遍的质疑，检察独立性的增强反而会造成检察机关和检察官擅权枉法与专横腐败的灾难性后果。而且，有理性的检察机关和公正的检察，人民才会放心将权力交给检察机关，才能形成检察独立的社会环境和政治条件。二是独立检察必需以制约与监督为要件。根据辩证唯物主义的认识论我们知道，人无完人，金无足赤。即使是每一个“理性的检察机关”和“理性的检察官”，也都有其人格的局限性和认识的局限性，他们无法做到全知全能或超凡入圣。因此，检察机关的理性化程度再高，那也只能是一种表示检察官合格、检察机关结构合格和检察程序合格的“形式上的理性”而已。检察机关和检察官在独立检察的过程当中出现检察失误甚至擅权枉法或专横腐败，以致造成检察不公，则在所难免，实属必然。由“绝对的权力导致绝对的腐败”这一恒古不易的公理所导出的必然结果，就是任何权力的行使都必须受到其他权力和权利的制约与监督。检察权自然也不能置身例外。⑾我国宪法中关于人大机关有权对行政、审判、检察机关进行监督的规定，即是权力制衡原则的法律表现。然而，我国所实行的“人大统一领导下的一府两院制”的政治体制，决定了微观的、直接的、横向（双向、平行）的监督制约关系，只能在同为国家二级权力机关的行政、审判、检察机关三者之间产生。而在作为国家最高权力机关的人大机关与作为国家二级权力机关的行政、审判、检察机关之间产生的，就只能是一种宏观的、间接的、纵向（单向、垂直）的监督制约关系。
对检察权的监督，无疑应通过对直接行使检察权的检察机关和检察官进行监督来实现。而对检察机关和检察官所进行的监督，则应以其行使检
察权的行为即检察行为和与行使检察权无关的行为即非检察行为为对象。对检察机关和检察官检察行为的监督，属于程序内监督。对检察机关和检察官非检察行为的监督，属于程序外监督。显然，对检察机关和检察官的监督，应以程序内监督为核心，因为它对确保检察权的正确行使和检察权所追求的价值目标即其保护人权、维护法制统一和司法公正的内在品质的实现，发挥着直接的和决定性的作用。而程序外监督，则以保证程序内监督更好地发挥作用为目的，是程序内监督不可或缺的补充。
对检察机关和检察官所进行的程序内监督，可分为检察机关外部主体的监督与检察机关内部主体的监督。就前者而言，在诉讼程序内，审判机关、当事人、律师、其他诉讼参与人，甚至普通公民，作为检察机关外部的监督主体都可以通过法律赋予的权力（权利）和规定的方式，对检察机关和检察官的检察行为进行监督。其中，审判机关依法对检察机关的公诉和抗诉等检察行为所进行的监督，即属于国家二级权力机关之间的一种微观的、直接的、横向（双向、平行）的监督。就后者而言，在诉讼程序内，上级检察机关作为检察机关内部的监督主体，可以通过法律规定的“检察一体化”制度和检察程序对下级检察机关和检察官的检察行为进行监督。
对检察机关和检察官所进行的程序外监督，可分为检察行政监督和检察官弹劾制度。平时，检察机关和检察官的非检察行为通过检察机的组织纪律和检察官的伦理准则来约束。当检察机关或检察官违反职责的行为情节较轻时，由其所在的检察机关或上级检察机关通过检察行政监督对检察长或检察官进行惩戒，可给予警告、记过、罚款等处分。当检察机关或检察官违反职责的行为情节较重，具有应被罢免的法定理由时，则需要启动检察官弹劾程序，由人大机关代表组成的法庭对检察长或检察官进行罢免审判。⑿同时，人大机关还可以通过审议检察机关的工作报告而对检察机关和检察官进行整体的监督。而至今仍颇有争议的主要是针对审判机关的人大个案监督，因其既无法律依据又涉及具体个案，似乎既不在程序外监督之列，亦排除在程序内监督之外，可归为另类。显然，人大机关对检察机关和检察官所进行的监督，即属于国家最高权力机关与国家二级权力机关之间的一种宏观的、间接的、纵向（单向、垂直）的监督。
由于人大机关对检察机关和检察官所进行的监督，是一种宏观的、间接的和纵向（单向、垂直）的监督，是一种并非针对检察机关和检察官的
检察行为而是针对其非检察行为的程序外监督。而检察独立作为一项人权（保护）原则、宪政原则和司法原则，其所要褒扬和保障的是检察机关和检察官依法独立公正地行使检察权的行为即检察行为，其所要贬损和排斥的则是检察机关和检察官违反职责的非检察行为。因此，人大监督即人大机关依法对检察机关和检察官的非检察行为所进行的程序外监督，与检察独立二者之间的关系，就像党的领导与检察独立二者之间的关系一样，并非一种对立、排斥的关系，而是一种对立统一、相辅相成的辨证关系。套用美国法学家考夫曼关于司法独立的一段话⒀来说，检察独立作为一项人权（保护）原则、宪政原则和司法原则，只有在检察机关和检察官们通过其模范行为和业务上的自我克制，继续不断地争取得它而无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。而人大监督作为一种程序外监督，是以保证对检察机关和检察官的检察行为所进行的程序内监督更好地发挥作用为目的，是程序内监督不可或缺的补充。显然，坚持、维护和实现人大监督，可以促使检察机关和检察官为了检察权本身所蕴含的保护人权、维护法制统一和司法公正的内在品质即其所追求的价值目标的顺利实现而不断地提高其理性化程度；而其理性化程度的不断提高，反过来又更有利于检察独立的社会环境和政治条件的逐步形成，有利于保障人大机关监督职能的正确履行和顺利实现。而坚持、维护和实现检察独立，也可以促使人大机关为保证其监督职能的正确履行和顺利实现而不断地提高其监督的水平和监督的能力；而人大机关监督水平和监督能力的不断提高，反过来又更有利于人大机关监督职能的正确履行和顺利实现，有利于坚持、维护和保障检察独立。
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● 作者单位—— 广西隆安县人民检察院。　
⑴　本文中的检察独立，作为一项人权（保护）原则、宪政原则和司法原则，指检察机关独立行使检察权，只服从法律。
⑵ 郭道晖：《治党：固守陈规还是与时俱进——从革命党到执政党、领导党的历史转变》，《法学》2002年第7期。
⑶ 当然，党与人大、行政、审判机关的关系亦是如此。
⑷ 由于西方民主国家所实行的政治体制是“三权分立”制，因而其司法权仅指审判机关即法院的审判权，其司法独立亦即指审判独立，而不包括检察独立。由于我国的检察机关与审判机关同为国家的司法机关，因而我国的司法独立除了审判独立之外，还包括检察独立。
⑸ 同⑵。
⑹ 本文中的执政党与西方国家的执政党不同，其特指由经党向国家权力机关推荐而当选为
国家政权机关领导人员的党员干部与国家政权机关中的党组和党委所构成的一个整体。